Justin Vaïsse, Politique Internationale n°115, hiver 2006-2007, p. 21-33
george w. Bush dans la tourmente
Avec la défaite des républicains aux élections de mi-mandat et un
Moyen-Orient en flammes, George W. Bush sent le monde lui échapper. Mais il
n’abandonnera pas la partie. Il ne quittera pas l’Irak. Faisons un pari :
d’ici au 20 janvier 2009, date de l’investiture de son successeur, la présence
des Boys en
Irak ne sera pas sérieusement remise en cause. Il y aura probablement des variations :
une augmentation du nombre de soldats à Bagdad, au moins temporairement ;
une évolution de leur mission, qui passera de la lutte contre les insurgés à la
formation des forces de sécurité irakiennes ; et le retrait de quelques
dizaines de milliers d’hommes (sur plus de 140 000 actuellement) en 2007
et 2008. Mais le désengagement n’ira pas plus loin.
Pour comprendre l’état d’esprit
du président et le nouveau rapport de force qui s’est établi à Washington, et
surtout pour prévoir ce que seront les deux prochaines années, il n’est pas
inutile de revenir sur les grandes phases du mandat écoulé. Voilà un an, dans
ces colonnes (1), nous proposions de distinguer trois moments successifs dans
l’action de cette administration : les huit premiers mois de George W.
Bush, de janvier à septembre 2001, que caractérisait un mélange de réalisme
classique et d’unilatéralisme militant ; la phase néoconservatrice qui
s’est étendue des attentats du 11 septembre à la fin du premier mandat, en
2004 ; et, enfin, la phase « post-néoconservatrice » propre au
second mandat — une phase marquée à la fois par la persistance d’une rhétorique
idéaliste et par une pratique de plus en plus réaliste qui voit les stratèges
de Washington s’adapter de mauvaise grâce à l’érosion de la puissance
américaine au Moyen-Orient… tout en essayant de sauver ce qui peut encore
l’être.
Bush, les yeux sur
l’Histoire
Les élections de mi-mandat du 7
novembre 2006 n’ont pas changé les données fondamentales de cette troisième
phase : derrière une pratique diplomatique où le réalisme s’impose de plus
en plus, comme nous le verrons plus loin, le président continue de croire au
« pouvoir transformateur de la liberté » et au bien-fondé de la
remise en cause du statu quo au Moyen-Orient entamée en 2003. Il estime qu’il faut rester
ferme dans les épreuves et que la démocratie finira par triompher sur le long
terme. Cette obstination s’explique par au moins deux facteurs. Le premier est
la personnalité du locataire de la Maison-Blanche. Ce born again christian est profondément
persuadé que le monde est le lieu de l’affrontement du Bien et du Mal, et qu’il
a personnellement une mission sacrée à remplir. Et l’ancien alcoolique qu’il
est, guéri en 1986, sait qu’il ne faut jamais dévier d’une « goutte »
de l’objectif que l’on s’est fixé.
Le second facteur tient à ses
intérêts politiques. Il faut ici remettre la présidence Bush dans une
perspective plus large, celle des présidents en fin de second mandat (2). Cette
situation est particulière, non seulement parce que le chef de l’État dispose
alors d’une expérience en matière de politique étrangère bien plus étendue
qu’au cours de son premier mandat mais, surtout, parce que depuis la
ratification en 1951 du 22e amendement à la Constitution, il ne peut
plus se représenter. Débarrassé de cette contrainte lourde — qui conditionne, à
l’inverse, chaque instant de la fin de son premier mandat —, il est libre de se
consacrer à sa place dans l’Histoire plutôt qu’à séduire les électeurs. Tout au
plus sa solidarité avec un éventuel vice-président lui-même en campagne
électorale peut-elle lui imposer des obligations. Mais on sait que Richard
Cheney ne sera pas candidat ; et il serait étonnant de le voir remplacé
d’ici à 2008, ne serait-ce que parce qu’aucun candidat républicain ne souhaite
se voir associé trop étroitement à la présente administration — c’est,
d’ailleurs, la force des républicains John McCain ou Rudy Giuliani que
d’incarner un renouveau tout en appartenant au même parti que George W. Bush.
Les présidents Ronald Reagan et
Bill Clinton ont parfaitement illustré cette tendance propre à la fin du second
mandat. Tous deux ont souhaité améliorer leur image et laisser une empreinte durable
en politique étrangère : le premier à travers le rapprochement
américano-soviétique et les grands sommets, notamment celui de Washington fin
1987 (sur les forces nucléaires à portée intermédiaire) ; le second via ses tentatives
acharnées visant à résoudre le conflit israélo-palestinien. N’a-t-il pas
négocié avec Ehoud Barak et Yasser Arafat à Taba jusqu’à ses derniers mois,
voire ses derniers jours, de mandat ?
Pour George W. Bush, l’ambition
d’acquérir une stature dans l’Histoire passe nécessairement par
l’accomplissement de son projet de démocratisation du Moyen-Orient. Même si c’est à long
terme, même s’il n’est réhabilité n'est qu'en 2015 ou
en 2020, l’essentiel est que ses décisions soient,
rétrospectivement, perçues comme le « déclencheur » d’un mouvement
irréversible, et qu’il apparaisse comme un visionnaire. Il raisonne, en quelque sorte, sur un autre horizon temporel que
ses détracteurs. Une telle ambition
suppose évidemment, dans l'immédiat, de ne pas abandonner l’Irak à la guerre civile, c’est-à-dire de
résister jusqu’au bout à tous ceux qui suggèrent de retirer les troupes. D’ici
à 2009, soit son obstination paie et la situation sur place s’améliore quelque
peu ; il retirera alors le bénéfice de cette démonstration de sang-froid
et de clairvoyance. Soit le pays plonge dans un chaos toujours plus violent.
Alors, le prochain élu à la Maison Blanche, devant l’échec patent de
l’occupation, décidera de procéder à un véritable repli — ce qui permettra à
Bush de lui faire endosser la responsabilité de l’échec de cette entreprise en
invoquant les exemples (à la validité contestable) de l’Allemagne, du Japon ou
de la Corée du Sud, où l’Amérique demeure présente jusqu’à ce jour.
« Nous réussirons, sauf si
nous nous retirons » : cette réplique sans appel à ceux qui proposent
un repli n’a pas été prononcée n’importe où. C’est à Hanoi, le 17 novembre, que
George W. Bush a mis un coup d’arrêt aux spéculations sur un possible
redéploiement des troupes américaines (3). Il a réitéré ces propos à plusieurs
reprises dans les jours suivants : « Nous resterons en Irak pour y
finir le travail, aussi longtemps que le gouvernement irakien nous y
invitera » (4). Cette réaffirmation de sa détermination procède, pour une
large part, de l’analogie avec la guerre du Vietnam : il ne faut surtout
pas commencer à faiblir ou à faire revenir trop de soldats. Une telle attitude
ne ferait que susciter des demandes de retrait toujours
plus importantes. C’est la
« théorie des cacahuètes salées », selon une image utilisée par Henry
Kissinger dans une note adressée à Richard Nixon le 10 septembre 1969. Quand on
commence à manger des cacahuètes salées, on ne peut plus s’arrêter. De même,
une fois le retrait entamé, le public américain en demandera toujours
plus ; quant à l’ennemi, il se trouvera conforté par ce spectacle. En
septembre 2005, Kissinger a ressorti ce mémo des archives à l’intention de
Michael Gerson, le rédacteur des discours du président (5).
Le Congrès démocrate,
les yeux sur 2008
Mais le nouveau Congrès démocrate
ne peut-il pas forcer le président à retirer les troupes ? Il y a là un
double paradoxe. Le 7 novembre, les Américains ont sanctionné les républicains
avant tout sur l’Irak, comme les sondages de sortie des urnes l’ont montré.
C’est bien ce sujet qui a transformé une élection généralement dominée par les
enjeux locaux en scrutin centré sur les enjeux nationaux, ce qui n’est pas
fréquent pour des élections de mi-mandat. Celles de l’année 1974, avec le
Watergate, et celles de 1994, avec la sanction de l’administration Clinton, ont
constitué deux autres exceptions mémorables. Il reste que, si un message de
mécontentement a été nettement exprimé (6), l’électorat américain n’a pas pour
autant développé une opinion univoque sur ce qu’il convenait de faire à
présent.
La meilleure preuve en est la
division des vainqueurs sur ce point : les démocrates ont couvert presque
toutes les positions possibles concernant la question irakienne — hormis celle
de John McCain et du général Anthony Zinni, qui recommandent d’envoyer plus de
troupes en renfort. Certains démocrates, comme John Murtha (représentant de
Pennsylvanie) ou Harry Reid (chef du « parti de l’âne » au Sénat),
ont préconisé un redéploiement accéléré, c'est-à-dire une formule proche du
retrait immédiat. D’autres (dont les sénateurs Russell Feingold ou John Kerry)
ont suggéré un calendrier de retrait fixe, ou bien flottant (c’est le cas des
sénateurs Barack Obama ou Carl Levin). Joseph Biden, le nouveau président
de la Commission des Affaires étrangères du Sénat, qui recommande une évolution
de l’Irak vers un plus grand fédéralisme, une sorte de semi-partition, a
présenté des plans de retrait combinés à de plus vastes réformes. Enfin, il
s’est trouvé des personnalités démocrates pour adopter une position très proche
de celle du président, comme le sénateur Joe Lieberman (ancien colistier d’Al
Gore en 2000) ou même la sénatrice Hillary Clinton, future candidate à
l’investiture démocrate pour la présidentielle, qui ne peut se permettre de
passer pour une faible sur les questions de sécurité nationale.
Bref, si le constat que les
choses ne vont pas dans la bonne direction en Irak est largement partagé, aucun
consensus n’est apparu chez les démocrates quant aux remèdes. C’est la première
raison pour laquelle on ne doit pas s’attendre à ce que le Congrès exige le
retrait à cor et à cri.
La seconde raison tient au
paradoxe suivant : alors qu’aux États-Unis la Chambre des représentants et
le Sénat disposent de pouvoirs étendus en politique étrangère (bien plus que
dans n’importe quelle autre démocratie libérale), le parti majoritaire n’en
fera pas usage au cours des deux années à venir.
Les démocrates pourraient, il est
vrai, utiliser les instruments traditionnels du pouvoir législatif — à
commencer par le « pouvoir du porte-monnaie » — pour inciter la
Maison Blanche à infléchir sa position. Cela s’était produit au début des
années 1970, lorsque le Congrès démocrate avait procédé à des coupes
budgétaires sélectives afin de contraindre l’administration Nixon à réviser sa
politique asiatique – par exemple en lui interdisant d’intervenir au Laos et en
Thaïlande (d’où l’incursion au Cambodge en mai 1970, stoppée un mois plus tard
par le même procédé) (7).
Mais ils n’utiliseront pas ces
larges pouvoirs en 2006-2008. Et cela, pour des raisons essentiellement
électorales : menacer de couper les fonds destinés aux Boys en Irak mettrait, en
effet, en péril la lente reconquête de l’opinion qu’ils ont opérée sur le
terrain de la sécurité nationale (les élections de mi-mandat ont montré que le
fossé de crédibilité béant qui les séparait des républicains s’est largement
comblé). Revenir aux méthodes musclées du début des années 1970 pour forcer
Bush à se retirer d’Irak serait immédiatement taxé d’isolationnisme, de
défaitisme et d’irresponsabilité par les républicains, et ceux-ci reprendraient
l’avantage. Et pourquoi tirer les marrons du feu pour les républicains, qui
seront les plus lourdement sanctionnés si rien ne bouge d'ici novembre 2008?
À moins, bien sûr, que la
situation sur le terrain ne se détériore à un point tel que l'opinion publique
en vienne à exiger des changements que l'administration se refuse à accorder.
Dans ces conditions peu probables, les démocrates du Congrès pourraient juger
politiquement plus payant de durcir le ton que de se rendre co-responsables
d'une situation encore plus désastreuse, ce qui obérerait les chances de
victoire de leur candidat en 2008. Mais cette stratégie serait, en tout état de
cause, des plus risquées, et elle n’irait pas sans de violents déchirements
internes au sein du parti démocrate.
Le retour en cour des
réalistes… et du réalisme
Bush va donc résister de toutes
ses forces aux suggestions de réduire significativement la présence américaine
en Irak — et, autant que possible, il va s’efforcer d’y maintenir le cap d’un
gouvernement démocratique. Il se peut toutefois que les réalités du terrain le
forcent finalement à faire des concessions, à transiger sur certaines de ses
exigences. Car la situation semble empirer de mois en mois. Même Henry
Kissinger — dont Bob Woodward nous apprend qu’il n’a cessé de conseiller la
Maison Blanche avant et pendant l’intervention en Irak (8), et qui estimait
encore, à l’été 2005, que la seule stratégie viable était la « victoire
contre l’insurrection » (9) — a reconnu, à l’automne 2006, que les
objectifs initiaux de l’intervention ne pourraient pas être atteints :
« Si l’on entend par "victoire militaire" l’établissement, sur
tout le territoire, de l’autorité d’un gouvernement irakien capable de réduire
la guerre civile et la violence intercommunautaire dans un temps suffisamment
court pour être acceptable par les calendriers politiques des démocraties…
alors je ne crois pas qu’une victoire militaire soit possible » (10).
De fait, c’est tout le débat
washingtonien qui a basculé vers le réalisme, accentuant l’évolution décelée
voici un an, et plaçant Bush seul contre tous. Le meilleur symbole de ce
déplacement du centre de gravité idéologique est la composition de la
commission Baker–Hamilton, que le Congrès a mise en place à la mi-2006 et qui a
remis ses conclusions le 6 décembre dernier. Tous les membres de ce groupe —
qu’il s’agisse de démocrates comme William Perry, Leon Panetta ou Vernon
Jordan, ou de républicains comme Edwin Meese, Lawrence Eagleburger ou Sandra
Day O'Connor — étaient des pragmatiques, dont certains s’étaient ouvertement opposés à
l’intervention en 2003. Surtout, on ne trouvait
parmi eux aucun néoconservateur. Et parmi les
très nombreux experts que la commission a auditionnés au cours de ses huit mois
d’investigation, il n’y a pratiquement eu aucun néonconservateur non
plus ! Michael Rubin, un « neocon » de l’American Enterprise
Institute, a même démissionné de l’un des quatre groupes de réflexion mis en
place par Baker et Hamilton pour protester contre ce qu’il considère comme une
« mascarade de diversité politique » dont les architectes de la ligne
suivie jusqu’alors ont été exclus.
Il faut dire que le choix du
maître d’œuvre de cette commission, James Baker, n’est pas anodin. Avec cet
ancien Secrétaire d’État de Bush père (1989-1992), c’est toute la tradition
réaliste de la politique étrangère américaine qui reprend le dessus sur sa
rivale néoconservatrice, laquelle a dominé au début des années Reagan, et à
nouveau entre la fin 2001 et 2004-2005. Cette revanche de républicains comme
Brent Scowcroft, Colin Powell ou Richard Haass contre d’autres républicains
comme Paul Wolfowitz, Douglas Feith ou Elliott Abrams s’est également incarnée
dans le renvoi de Donald Rumsfeld du Pentagone après les élections de mi-mandat
et son remplacement par l’un des membres de la commission Baker, l’ancien
directeur de la CIA Robert Gates. Enfin, n’oublions pas que le faucon
unilatéraliste John Bolton a échoué à obtenir du Sénat sa confirmation au poste
d’ambassadeur aux Nations unies, et a fini par démissionner, début décembre.
Cette large débandade est
accentuée par le fait que de nombreux néoconservateurs eux-mêmes reconnaissent
à présent les erreurs commises au cours du premier mandat. Écoutons Richard
Perle, l’un des grands promoteurs de l’opération irakienne : « Si j’avais été devin, si
j’avais pu voir le résultat auquel nous sommes parvenus aujourd’hui et si l’on
m’avait demandé "Doit-on envahir l’Irak ?", j’aurais
probablement dit "Non, regardons quelles autres stratégies sont possibles
pour gérer ce qui nous préoccupe au premier chef, à savoir la possibilité que
Saddam fournisse des armes de destruction massive à des terroristes. " (…)
Aurions-nous pu gérer cette menace par d’autres moyens qu’une intervention
militaire directe ? Ma foi, peut-être aurait-ce été possible » (11).
Si certains néoconservateurs (Michael Rubin, David Frum) critiquent le
président en personne, la plupart d’entre eux concentrent plutôt leurs attaques
sur Donald Rumsfeld, estimant que c’est la mise en œuvre qui a été fautive (et
même désastreuse), et non l’idée de l’intervention en tant que telle. Richard
Perle aurait ainsi préféré voir à Bagdad un gouvernement intérimaire composé
d’exilés plutôt qu’une occupation ; Bill Kristol, Robert Kagan et Kenneth
Adelman auraient préféré une présence militaire beaucoup plus importante dès le
départ, mais cette option a été constamment rejetée par Rumsfeld (12). Adelman
en conclut même, avec raison, que le néoconservatisme se trouve discrédité pour
au moins une génération. Toutes ces déconvenues ne les empêchent pas de
resserrer les rangs et de critiquer avec force le rapport Baker-Hamilton —
d’autant qu’ils peuvent se prévaloir de l’inflexibilité du président sur ce
point et de la position très « faucon » du principal candidat
républicain, John McCain, favorable, nous l’avons dit, à un accroissement des
troupes en Irak.
On se retrouve donc dans une
situation assez paradoxale : d’un côté, un président qui maintient le cap
en Irak et n’abandonne pas sa rhétorique idéaliste globale ; de l’autre,
une opinion qui, y compris au niveau des élites, a largement rejoint le point
de vue des réalistes ; et, en toile de fond, une politique étrangère qui a
abandonné son « agenda de la liberté » pour revenir à une défense
pragmatique des intérêts américains. La politique asiatique de Washington, par
exemple, est plus que jamais marquée au sceau du réalisme. Cette politique se
concentre sur les équilibres de puissance et délaisse la transformation
démocratique. Plus généralement, dans les régions où cette transformation
démocratique a effectivement été visée, notamment dans le « grand
Moyen-Orient », elle a été mise sous le boisseau — sauf, nous l’avons vu,
pour l’Irak.
En effet, après avoir tenté
d’introduire au Moyen-Orient un désordre créateur, Washington tente à présent
d’y favoriser l’ordre, quitte à abandonner à leur sort les « réformateurs
démocratiques » dont George W. Bush disait dans son discours d’investiture
qu’il se tiendrait à leurs côtés (13). Il n’est plus question, à présent, de
bousculer le raïs égyptien Hosni Moubarak pour le pousser à organiser des
élections vraiment libres, ou encore d’aller faire la guerre à la Syrie :
le risque de l’instauration de régimes islamistes et, plus encore, celui du
chaos et de la guerre civile, sont bien trop grands. Au vu des leçons de l’Irak et des élections
palestiniennes, les États-Unis retournent à la défense du statu quo, même s’ils se
refusent encore à négocier avec Damas et avec Téhéran, ce que préconise
pourtant le rapport Baker-Hamilton. À terme se profile, pour l’Irak, la
solution de l’« homme fort », de préférence chiite, qui parviendra à
restaurer l’ordre, quitte à transiger sur les exigences initiales de démocratie
et de respect des droits de l'homme. Mais, à ce stade, Bush se refuse encore à
envisager un tel scénario, et on peut penser
qu'il n'y viendra pas avant la fin de son mandat en janvier 2009.
L’affaiblissement
global de l’Amérique
Ce qui explique cet ajustement
des ambitions de l’administration Bush, c’est bien sûr l’affaiblissement
régional, et donc global, de la puissance américaine. On retrouve ici une
dialectique courante de la vie internationale : ce ne sont pas les fins
qui dictent les moyens mais, au contraire, les moyens qui déterminent,
subtilement et à l’insu des nations elles-mêmes, les fins. De la prise de
Kaboul à la prise de Bagdad, quand l’Amérique se trouvait à l’apogée de sa
puissance, il semblait qu’il n’y avait rien qu’elle ne pût accomplir. Son
appétit en était décuplé : la société irakienne allait être
démocratisée ; la Syrie et l’Iran semblaient promis à un changement de
régime par la force ; l’Autorité palestinienne allait soudain être dirigée
par des leaders démocratiques ; le Moyen-Orient tout entier allait rentrer
dans un cercle vertueux sous la houlette de Washington... Cette phase d’hubris de l’Amérique a
coïncidé avec l’ascendant de l’école qui possédait les ambitions les plus
démesurées, celle des néoconservateurs. L’échec en Irak a entraîné un
affaiblissement général de la puissance américaine, à l’heure où la même
dialectique des fins et des moyens jouait à plein pour d’autres nations :
celles qui bénéficient de la nouvelle manne pétrolière, en particulier l’Iran,
le Venezuela et la Russie. Ces nations ont vu leur horizon soudain élargi grâce
à des marges de manœuvre financières considérablement accrues.
En 2003, l’Amérique faisait
figure d’agent de l’Histoire et pouvait se permettre d’utiliser la guerre comme
outil politique — en d’autres termes, de mener une
guerre de choix. Depuis le constat
de son échec sur ce terrain militaire où elle
paraissait invincible, l’initiative ne lui
appartient plus. Elle fait l’objet d’une contestation croissante de la part des
puissances révisionnistes de l’ordre international (Corée du Nord, Venezuela,
Iran, Syrie, Soudan, etc.). Son soft
power, ou pouvoir d’attraction, a été
entamé par la dégradation désastreuse de son image et, plus généralement, par
la perception croissante d’un choc des civilisations qui opposerait l’Occident
à l’islam. Au Moyen-Orient, on assiste à un
retour à l’imbrication des
crises (conflit israélo-palestinien, Liban, Irak, nucléaire iranien) au profit
de l’Iran, qui voit son étoile régionale monter inéluctablement. Du coup, la
crédibilité des États-Unis, déjà entamée par l’échec opérationnel en Irak, se
voit encore réduite du fait de la crainte qu’éprouvent les régimes de la région
à l’idée que Washington puisse s’entendre avec Téhéran sur leur dos, en un retournement
d’alliance rendu nécessaire par un affaiblissement américain trop prononcé.
Enfin, cet affaiblissement se traduit par une incapacité à obtenir des autres
grandes puissances, la Russie et la Chine, qu’elles suivent la Maison Blanche
dans ses préférences sur l’Iran ou le Soudan.
Au vu de tous ces éléments, et en
faisant simplement fonctionner à l’envers la dialectique des fins et des
moyens, on pourrait logiquement s’attendre à une réduction des ambitions
américaines — une sorte de prise de ris politique, de réduction de voilure
visant à affronter la tempête qui commence. Mais l’obstination du président
Bush sur l’Irak se double d’une obstination similaire — au moins jusqu’à
présent — sur d’autres dossiers du Moyen-Orient. Si bien que l’administration
Bush semble tomber dans le fameux « Lippmann gap », le « déficit
Lippmann » (du nom du célèbre journaliste de politique étrangère du milieu
du XXe siècle Walter Lippmann) qui désigne le différentiel entre les
engagements d’un pays et sa puissance.
Qu’on en juge : l’Amérique
(et, dans une certaine mesure, l’Europe avec elle) veut tout à la fois résorber
la guerre civile en Irak ; interdire à Téhéran l’accès à la bombe
atomique ; stabiliser le Liban ; s’assurer de la sécurité d’Israël,
sans pour autant forcer l’État hébreu à renoncer à la poursuite de la
colonisation en Cisjordanie ; ne traiter ni avec le Hamas (qu’il faut
chasser du pouvoir), ni avec le Hezbollah (qu’il faut désarmer), ni avec la
Syrie ou avec l’Iran ; et, bien sûr, dans l’idéal, obtenir de tous les
pays de la région qu’ils se démocratisent et qu’ils coopèrent pleinement à la
lutte contre le terrorisme. Sans négliger une nécessité pratique, celle de l’impératif
énergétique : que le pétrole continue à sortir sans à-coups du Golfe
persique ! Il est vrai que chacun de ces objectifs, pris isolément, est
éminemment louable – même si les Européens
se démarquent de Washington, à des degrés divers, sur le dossier
israélo-palestinien et les contacts directs avec l'Iran et la Syrie. Ce qui est critiquable, en revanche, c’est l’absence de hiérarchisation de
ces objectifs, l’absence de politique régionale
intégrée qui refléterait la baisse de la puissance relative des États-Unis. Ce maximalisme par défaut risque d’aboutir à un
échec dans chacun des objectifs ; à
courir plusieurs lièvres à la fois, on risque toujours de les laisser tous
s'échapper.
Tout l’enjeu des prochaines
années, pour George W. Bush et surtout pour son successeur, va donc consister à
gérer au mieux l’affaiblissement relatif
de la puissance de Washington, au
Moyen-Orient et sur le plan global, et d’en minimiser les conséquences
néfastes. À la fin des années 1960, Richard Nixon et Henry Kissinger avaient dû
procéder à une telle réduction de voilure suite aux déboires du Vietnam. Loin de
l’enthousiasme triomphant d’un Truman en 1947 et, plus encore, d’un Kennedy en
1961, Nixon avait adapté l’ambition américaine à ses moyens décroissants, sur
le plan économique (fin de la convertibilité fixe du dollar en or) comme sur le
plan géopolitique. La « doctrine Nixon », en effet, traduisait très clairement
ce point : « Les États-Unis continueront de prendre part à la défense
et au développement de leurs alliés et amis, mais l’Amérique ne peut plus
concevoir tous les plans, élaborer tous les programmes, mettre en œuvre toutes
les décisions et assurer seule la défense des nations libres du monde. Elle ne
le peut plus et ne le fera pas. Nous interviendrons pour aider là où cela fait
une vraie différence, et quand nous le jugeons dans notre intérêt » (14).
En guise de
conclusion : un essai de prospective jusqu’en janvier 2009
George W. Bush est-il susceptible
de conduire les États-Unis vers une telle adaptation ou faudra-t-il attendre la
prochaine élection présidentielle ? Nous l’avons vu : son instinct comme
son intérêt politique le guident vers une attitude intransigeante en ce qui
concerne l’Irak et le Moyen-Orient. Il l’a prouvé fin 2006 en refusant
préventivement l’une des suggestions de la commission Baker-Hamilton — celle
consistant à négocier avec l’Iran et la Syrie, ce qui aurait pu entrouvrir la
porte d’un réajustement stratégique. On peut donc s’attendre à des manœuvres
tactiques diverses visant à répondre aux pressions politiques intérieures et à
paraître suivre le nouveau consensus réaliste en cours à Washington ; mais
il n’est guère vraisemblable que le président se livre à une remise en cause
stratégique globale qui impliquerait une nouvelle posture extérieure, une
nouvelle rhétorique et une réelle hiérarchisation des objectifs américains au Moyen-Orient.
Sur trois dossiers de cette
région au moins, on peut se risquer au jeu des prédictions. Concernant l’Irak,
répétons-le, il est peu probable que Bush accepte des réductions drastiques de
troupes, et l’on peut parier qu'une majorité des 130 000 à 150 000
soldats aujourd’hui présents sur le terrain y
seront encore en 2008. Pour ce qui est de
l’Iran, deux options sont possibles. Soit le président décide que le dossier
irakien exige qu’il lui consacre la totalité de ses efforts et, dans ce cas, il
peut s’accommoder provisoirement des progrès réalisés par Téhéran dans sa quête
de l’arme nucléaire — la bombe iranienne n’étant qu’une hypothèse à l’horizon
de cinq à dix années. Soit il considère, comme il semble l’avoir confié à son entourage,
que la perspective d’une arme nucléaire aux mains des mollahs est, en tant que
telle, inacceptable et, dans cette hypothèse, il décide de procéder à des
frappes aériennes ciblées ou, plutôt, de laisser les Israéliens le faire. Cette
seconde option est tout à fait crédible, mais elle semble un peu moins
vraisemblable que la première, tant l’environnement régional s’est dégradé pour
Washington et Tel-Aviv.
Enfin, sur le dossier
israélo-palestinien, on peut craindre que, malgré les recommandations de la
commission Baker, l’administration Bush finisse comme elle a commencé :
par une réticence à s’engager activement. La stratégie de pourrissement adoptée
vis-à-vis du Hamas devrait donc se poursuivre jusqu’au remplacement de ce parti
à la tête de l’Autorité palestinienne, par le Fatah (ou par une quelconque
coalition politique reconnaissant pleinement le droit d’Israël à exister).
Bref, à moins d’un progrès significatif entre les acteurs régionaux, on ne doit
pas attendre de Washington qu’il bouleverse la donne.
Il va de soi que ces prédictions,
dont on doit souligner le caractère aléatoire, se font toutes choses égales par
ailleurs. Or, précisément, il est peu probable que les données régionales
restent stables d’ici au 20 janvier 2009. Car non seulement les acteurs, spécialement
l’Iran, disposent de marges de manœuvre qui s’accroissent à mesure que
décroissent celles des États-Unis, mais, par surcroît, l’interconnexion des
crises décrite plus haut pourrait provoquer des effets de
« réverbération » entre chacun des dossiers — sans même parler du
rôle clef de la Russie et de la Chine.
Pour George W. Bush, la question
qui se pose est celle de sa place dans l’Histoire. Pour les États-Unis en
général, c’est celle, plus immédiate et plus dangereuse, de l’adaptation à une
puissance diminuée. Or, il n’est pas certain que ces deux agendas soient
compatibles. Ajoutons que s’il faut attendre deux ans (l’avènement d’un nouveau
président) avant qu’une telle adaptation se fasse, avant qu’une nouvelle
stratégie mieux avisée, plus cohérente et plus modeste soit adoptée, alors
l’Amérique risque de voir s’accélérer son affaiblissement, au bénéfice des
autres puissances — et sans doute aussi d’une progression des désordres
régionaux. Autrement dit : Bush pourrait bien être, au cours des deux
années à venir, et à son corps défendant, l’agent d’une évolution accélérée du
système international vers la multipolarité.
Si l’on ne peut que se féliciter
de la fin de l’hubris américaine, il n’est pas certain que l’Europe doive se réjouir de
la multipolarité à venir, car rien n’indique que celle-ci sera harmonieusement
gérée par les institutions multilatérales. Le reflux de la puissance américaine
pourrait, au contraire, être comblé par une concurrence accrue voire excessive
entre pôles (Russie, Chine, Inde, etc.) — concurrence qui n’empêcherait nullement certaines régions de la
planète de sombrer dans le chaos. Autant de raisons pour que l’Europe sorte de
son marasme actuel et assume une part croissante des responsabilités du
maintien de l’ordre international – un ordre qu’elle appelle de ses vœux.
(1)
« États-Unis : l’hiver du néoconservatisme », Politique
Internationale, n°110, hiver 2006.
(2) Voir : William B. Quandt, « The
Electoral Cycle and the Conduct of Foreign Policy », Political Science Quarterly, Vol. 101, No. 5, 1986, pp. 825-837.
(3) Michael Fletcher, « Bush, in Vietnam, Says
Change Takes Time », Washington Post, 18 novembre 2006.
(4) Conférence de presse « President Bush
Participates in Joint Press Availability with Prime Minister Maliki of
Irak », 30 novembre 2006. Voir :
http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/11/20061130-1.html.
(5) Bob Woodward, State of Denial, Simon &
Schuster, New York, 2006.
(6) Les
démocrates ont emporté 29 sièges à la Chambre (raflant une majorité de 232
sièges contre 201) et 6 au Sénat (obtenant une majorité effective de 51 sièges
contre 49).
(7) Walter Pincus, « Follow the Money », Washington Post, 19 novembre 2006.
(8) Bob Woodward, State of Denial, op. cit., pp. 406 et suivantes.
(9) Henry Kissinger, « Lessons for an Exit
Strategy », Washington Post, 12 août 2005.
(10) Tariq Panja, “Kissinger: Irak Military Win
Impossible”, Washington Post, 20 novembre 2006.
(11) Richard Perle cité par David Rose, « Neo
Culpa », Vanity Fair, 3 novembre 2006.
(12) Peter Baker, « Embittered Insiders Turn
Against Bush », Washington Post, 19 novembre 2006.
(13) Discours
d’investiture du 20 janvier 2005, disponible à l’adresse :
http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/01/20050120-1.html
(14 ) Rapport au Congrès, 18 février 1970, Public Papers of the Presidents of the United States, Richard Nixon, 1970, pp. 116-190. Accessible en
ligne à l’adresse :
http://www.state.gov/r/pa/ho/frus/nixon/i/20703.htm