Justin Vaïsse pour Foreign Policy édition française (http://www.foreign-policy.fr/) n°2, décembre 2006 – janvier 2007.

Justin Vaïsse est historien, spécialiste des Etats-Unis.

VRAI / FAUX

Les leçons des élections américaines du 7 novembre 2006

Le 7 novembre dernier, les Américains se sont rendus aux urnes pour les élections de mi-mandat et ont envoyé un message clair de censure à l'égard du président George W. Bush: les deux chambres qui composent le Congrès sont passées aux mains des démocrates. Au-delà de ce vote de protestation, dans lequel le mécontentement vis-à-vis de la guerre Iraq a joué un rôle certain, l'interprétation de ces élections fait débat. Et ce débat porte tout autant sur les nouvelles orientations politiques de l'électorat américain que sur les implications de ce vote pour les deux années à venir: élections présidentielles de 2008, et surtout politique étrangère américaine.

1. "C’est une élection exceptionnelle"

Vrai : les élections de mi-mandat sont d’ordinaire dominées par les enjeux locaux et n’amènent pas de changement majeur. Certes, on vote pour élire son représentant et son sénateur, mais aussi le gouverneur, les représentants aux assemblées de son Etat, le ministre de la justice locale (l’attorney general), le shérif, et mille autres fonctions encore – sans compter les référendums locaux. Or cette année, l’élection a revêtu une signification nationale et a vu les deux chambres changer de majorité. A la sortie des urnes, 60% des électeurs ont déclaré qu’ils s’étaient déterminés sur des questions nationales plutôt que locales, et plus des deux tiers ont dit que la question de la guerre en Iraq avait été importante ou très importante. Ce type de situation n’arrive qu’une fois tous les dix ans environ : on se souvient de l’élection de 1974, marquée par une forte sanction des républicains suite au scandale du Watergate ; de celle de 1986, dans un moindre mesure ; et surtout de celle de 1994, qui vit les démocrates perdre pas moins de 55 sièges à la Chambre et 9 au Sénat – et le contrôle des deux assemblées. Par comparaison, la victoire démocrate de cette année paraît un peu moins exceptionnelle. Les historiens font remarquer qu’elle correspond exactement à la moyenne des pertes observée à la sixième année de mandat pour le parti d'un président, par simple usure du pouvoir : une trentaine de sièges à la Chambre et six au Sénat. Alors, pas de quoi pavoiser ? Pour bien évaluer les choses, il faut quand même prendre en compte deux avantages dont jouissaient les républicains cette année : un découpage électoral qui leur était plus favorable qu’aux démocrates, et des coffres de campagne mieux garnis. Et sur le plan national, si l’on considère les 435 circonscriptions, les démocrates ont remporté 55% du vote contre seulement 51,6 % aux républicains en 1994… Ils ont aussi raflé six sièges de gouverneur et sont devenus majoritaires au niveau national, avec 28 Etats sur 50. C’est donc bien d’une « vague » électorale ("wave election") qu’il s’agit, même si ce n’était pas un tsunami.

2. "Derrière la défaite des républicains, une victoire du conservatisme"

Faux, c'est juste ce que se disent les perdants pour se consoler. Voici leur argumentaire : les électeurs américains auraient sanctionné les républicains à cause de la guerre en Iraq et des divers scandales de corruption ou de mœurs, mais ils n’ont en aucun cas fait un choix positif pour les démocrates et encore moins pour le libéralisme (au sens américain, c'est-à-dire l’idéologie interventionniste de gauche). Dans le Sud en particulier, des républicains conservateurs ont été battus par des démocrates conservateurs eux aussi, les fameux "blue dog Democrats". Le visage le plus célèbre de ces "chiens bleus" est sans nul doute Heath Shuler. Ce jeune démocrate de Caroline du Nord, un ancien sportif, est un chrétien fervent, opposé à l’avortement et au contrôle des armes à feu – pas précisément le profil type des démocrates traditionnels. Et ce n'est pas un cas isolé : le tacticien du parti, Rahm Emanuel, a imposé ce type de profil dans les terres de conquête, suivant une stratégie de "triangulation" qui avait si bien réussi à Bill Clinton pour capter les votes centristes en 1996. Veut-on une autre preuve de la vitalité persistante de l'idéologie conservatrice, poursuivent les républicains ? Dans sept Etats sur les huit où un référendum sur cette question était organisé, les Américains ont adopté des amendements constitutionnels pour interdire préventivement le mariage homosexuel. Seulement, cet argumentaire des perdants cherchant à se rassurer souffre de sérieuses lacunes. Reprenons le cas de Heath Shuler: il n'y a pas de doute qu'il est conservateur sur le plan social, mais il aura peu d'occasions de le faire valoir – le leadership démocrate n'organisera pas de vote sur ce type de sujet. En revanche, Shuler, qui a fait campagne contre Bush et la guerre en Iraq, n'a rien d'un conservateur sur le plan économique: c’est un démocrate populiste, un peu à la Michael Moore, surfant sur la vague de rejet des délocalisations, fervent défenseur des syndicats et du protectionnisme, et qui pourfend Wall Street et les grandes compagnies pétrolières. Sans conteste possible, cette élection marque une défaite de la stratégie atypique préconisée par Karl Rove, le "cerveau" politique de George Bush, qui défendait l'idée de délaisser les électeurs du centre et de chercher au contraire à mobiliser la base des électeurs conservateurs qui ne votaient pas. La preuve semble faite: il n'y a pas assez de conservateurs convaincus pour l'emporter – c'est ce qu'Arnold Schwarzenegger a compris, lui le républicain qui pour conserver son siège de gouverneur de Californie a répudié des pans essentiels du conservatisme.

3. "C’est la fin de l'Amérique divisée en rouge et bleu"

Vrai et faux à la fois : on se souvient de la carte électorale de l'an 2000, une Amérique rouge (républicaine) au centre et au Sud, et bleue (démocrate) sur la côte Ouest et dans le Nord-Est. C'était le symbole de la polarisation électorale croissante des Américains. Du côté des Etats rouges : la religion, les valeurs morales, l'Amérique blanche traditionnelle. Du côté des Etats bleus : le sécularisme et la tolérance, la diversité raciale, l'ouverture au monde. Incontestablement, la carte électorale de 2006 n'est pas celle de 2000, que l'on prenne comme repère les gouverneurs, les assemblées d'Etat ou bien les sénateurs: le bleu s'est infiltré dans le rouge et parfois vice-versa. Mais surtout, l'idée d'une Amérique rouge "continentale" à l'esprit étroit opposée à une Amérique bleue "côtière" tolérante n'a jamais correspondu à la réalité: la ligne de division passe bien davantage entre les villes et les campagnes, et de toutes façons les Américains, dans leur immense majorité, ne sont pas fortement polarisés autour de la question des "valeurs" – ce sont leurs élites de Washington qui le sont. Et si la religion joue un rôle, c'est encore le statut socio-économique qui continue à être le facteur dominant du vote. Mieux encore: les élections de cette année ont été marquées par "la revanche du centre" sur les extrêmes, c'est-à-dire la progression des électeurs se déclarant indépendants (ni républicains, ni démocrates) et modérés (ni libéraux, ni conservateurs). Ce qui ne veut pas dire que les identités régionales aient disparu: le Nord-Est devient une région encore plus solidement démocrate, tandis que le Sud, la "ceinture de la Bible", reste à dominante républicaine, en dépit d'un recul chez les chrétiens évangéliques, du fait des scandales de mœurs qui ont éclaboussé les républicains au Congrès. Au final, comme lors de cette fameuse élection disputée de l'an 2000, le corps électoral américain reste en gros divisé en deux parts égales, mais sans traduction territoriale stricte. Si les républicains enregistrent un recul inquiétant chez les Hispaniques, le groupe le plus dynamique sur le plan démographique, et ne parviennent pas à mordre sur l'électorat noir, il est trop tôt pour dire si les élections de 2006 marquent le début d'un "réalignement électoral" massif et durable en faveur des démocrates.

4. "De cette élection sont sortis les deux champions pour 2008"

Faux, à de nombreux titres. D'abord, les quatre candidats favoris connus à cette date n'ont pas eu à faire campagne: les sénateurs John McCain (républicain) et Barak Obama (démocrate) sont élus jusqu'en 2010; Rudy Giuliani, l'ancien maire républicain de New York, n'a pas de charge publique; et si la sénatrice Hillary Clinton a bien fait campagne, aucun doute ne pesait sur sa facile réélection. Quand bien même un sénateur aurait été fraîchement élu cette année, ses chances à la présidentielle de 2008 auraient été quasiment nulles. Rappelons que les trois sénateurs cités plus haut devront triompher d'une malédiction terrible en 2008, celle qui frappe les candidats siégeant dans la chambre haute. Dans toute l'histoire des États-Unis, et en dépit d'innombrables tentatives, seuls deux sénateurs ont jamais emporté une élection présidentielle : Warren Harding (en 1920) et John Fitzgerald Kennedy (en 1960, de justesse). En revanche, les Américains aiment les candidats gouverneurs, qui disposent de multiples avantages: ils sont les maîtres dans leur Etat ; ils ne sont pas dépendants de leurs groupes politiques comme le sont les sénateurs; ils ont moins de compromis à faire… Bref, les favoris seraient donc ceux qui ne sont pas sénateurs, comme John Edwards, Bill Richardson, Al Gore côté démocrate ou encore, côté républicain, Newt Gingrich. Quant aux candidats "inconnus" qui ont surgi et sont parvenus à emporter la nomination puis l'élection générale, comme Jimmy Carter en 1976 et Bill Clinton en 1992, ils étaient encore très peu visibles du grand public au moment des élections de mi-mandat de 1974 et 1990. En revanche, là où cette élection du 7 novembre 2006 joue un rôle pour la présidentielle de 2008, c'est dans la victoire démocrate de quelques Etats clés comme le Colorado, l'Arkansas, le Maryland et surtout l'Ohio, l'Etat qui a fait perdre John Kerry en 2004. En effet, le gouverneur, qui connaît bien son Etat, peut aider le candidat de son parti à le remporter, de façon traditionnelle (en se servant de sa notoriété, en mettant des moyens à sa disposition, en le conseillant, etc.) ou moins traditionnelle, comme on l'a vu dans l'élection disputée de 2000 en Floride, où les élus républicains, à commencer par le frère de George W. Bush, ont favorisé ce dernier par leurs décisions politiques et judiciaires dans l'affaire du recomptage.

5. "La cohabitation va être sanglante"

Pas si sûr : les démocrates sont chauffés à blanc par douze années d'opposition, mais ils savent très bien quels périls les guettent s'ils sont trop agressifs, prétendent imposer leur volonté au président et gouverner depuis le Capitole. L'analogie que tout le monde a en tête, c'est celle des républicains en 1994: Newt Gingrich avait imposé une cohabitation dure, une lutte idéologique et législative de tous les instants contre Bill Clinton. Leur bras de fer avait même abouti, faute d'accord sur le budget, à renvoyer chez eux les fonctionnaires fédéraux pendant plus de deux semaines! Mais le public avait donné raison à Bill Clinton, réélu triomphalement en 1996, et condamné l'intransigeance de Gingrich. Même les commissions d'enquête, armes de choix de l'opposition, devront être utilisées avec modération: non seulement elles ne sont pas décisives dans la chasse aux voix (victoire de Bush père en 1988, après deux ans d'enquête et de révélations incessantes sur l'Iran-Contragate, scandale de l'administration républicaine), mais elles peuvent provoquer un retour de flamme. Ainsi la seule exception à la règle historique citée plus haut concernant la perte de sièges pour le parti d'un président à la sixième année de ses mandats est 1998, lorsque les républicains ont cru bien faire en poussant l'enquête sur l'affaire Lewinsky jusqu'à l'impeachment du président: ce sont eux qui ont perdu des sièges! Quant à George W. Bush, on oublie trop souvent qu'avant d'être le leader obstiné et intransigeant qu'on connaît à présent, il a été, au cours des années 1990, un gouverneur du Texas capable de composer avec les démocrates de l'assemblée d'Etat – il avait même fait de cet "esprit bipartisan" un atout de campagne de 2000. Il faut enfin rappeler que son agenda législatif est bloqué presque depuis sa réélection fin 2004, et particulièrement depuis l'affaire de l'ouragan Katrina, par les divisions de sa majorité et sa perte d'ascendant ; le renversement de celle-ci ne va pas changer grand-chose de ce point de vue. Bref, il est certain que les années 2007 et 2008 vont être marquées par un certain blocage législatif, mais pas forcément par un affrontement très violent – c'est ce à quoi Nancy Pelosi, "Speaker" de la Chambre, veillera sûrement.

6. "Cette élection va forcer Bush à changer de politique en Iraq"

Plutôt vrai mais indirectement, et pas de façon spectaculaire. L'objectif de George W. Bush, pour ses deux dernières années de mandat, est de consolider son héritage et d'assurer sa place dans l'histoire, ou du moins de sauver ce qui peut l'être. Après avoir tant investi dans la guerre en Iraq, il n'est pas question de passer l'intervention par pertes et profits et de se retirer précipitamment. Il n'a rien à perdre à persister, puisqu'il n'est pas rééligible de toutes façons. Soit les choses finissent par se calmer sur le terrain, et il apparaîtra comme un visionnaire, soit son successeur prendra, en 2009, les décisions douloureuses qui s'imposent, et Bush pourra dégager sa responsabilité. Et, à moins d'une soudaine radicalisation, ce n'est pas le Congrès démocrate qui peut forcer à un retrait rapide des troupes : Bush est le commandant en chef des armées et dispose, sur ce plan, d'une certaine latitude d'action. En fait, ces élections de mi-mandat comptent davantage pour le message général qu'adresse le peuple américain à son président: il faut que ça change. Bush avait d'ailleurs accusé réception de ce message dès avant le 7 novembre, en précisant que sa politique ne consistait pas seulement à "garder le cap" ("stay the course") mais à "ajuster sans arrêt notre tactique" ("constantly adjusting the tactics"). Seulement, est-ce que cela signifie un retrait rapide et massif des troupes? Pas forcément: c'est le flou qui domine dans le message du peuple américain, qui veut un changement sans exiger de retrait immédiat. Les démocrates, eux, ont unanimement critiqué la politique de Bush en Iraq, et c'est ce qui les a fait gagner, mais ils ne sont pas parvenus à s'accorder sur un programme clair. Tandis que certains plaident pour un retrait rapide, dans les six mois, y compris le leader du Sénat, Harry Reid, d'autres proposent un calendrier à l'horizon du 1er juillet 2007, d'autres enfin sont proches du président, avec l'idée d'un retrait conditionnel, quand la situation le permettra, notamment Hillary Clinton et Joe Lieberman. Bref, on peut s'attendre à des changements substantiels et à une diminution du nombre de soldats américains à très long terme, mais certainement pas à un soudain abandon. A cet égard, le "groupe d'étude sur l'Iraq" dirigé notamment par James Baker, et qui remet ses conclusions en décembre, offrira à Bush l'occasion de faire des ajustements, ou du moins des effets d'annonce.

7. "De toutes façons, le Congrès est impuissant en politique étrangère"

Faux, c'est une idée reçue : dans ce domaine, le Congrès des Etats-Unis est certainement le plus puissant de tous les parlements parmi les démocraties libérales… ce qui n'en fait pas pour autant l'égal du président. En fait, il faut distinguer divers secteurs de politique étrangère. Dans les manœuvres diplomatiques ou militaires, ou en temps de crise, la puissance du président est à son zénith et l'influence du Congrès à son nadir. Mais la politique étrangère ne se limite pas à ces moments dramatiques et médiatiques. Elle est aussi faite d'orientations de moyen et long terme : infliger des sanctions (que l'on pense aux lois de sanction contre l'Iran ou contre Cuba votées en 1996), attribuer une aide économique, fixer des droits de douanes, ratifier un traité. Là, le Congrès joue un rôle important. Veut-on un exemple concret? Les sénateurs démocrates ne peuvent certes pas voter au Conseil de Sécurité de l'ONU, mais ils leur revient d'approuver ou non les nominations d'ambassadeur. Et que cet ambassadeur soit le faucon John Bolton, que Bush voudrait bien voir confirmé, ou quelqu'un de plus modéré, est un choix qui va changer le profil de la politique étrangère américaine des deux prochaines années. Outre cet impact de moyen terme, le Congrès établit avec le président un rapport de force, en se servant de ses prérogatives pour le forcer à des compromis: accorder ou non de l'argent (il en est seul juge), confirmer ou non des nominations, établir des commissions d'enquête, imposer des rapports publics… George W. Bush reste donc en mesure de prendre des décisions exécutives spectaculaires, comme un bombardement des installations nucléaires iraniennes. Mais sur une foule d'autres domaines, il doit à présent composer avec le Congrès démocrate – qui n'est d'ailleurs pas d'un avis opposé à celui du président sur tous les sujets. Au bout du compte, l'un des domaines où la donne a le plus changé depuis ces élections de mi-mandat, c'est sans doute la politique commerciale. Les démocrates fraîchement élus, comme Heath Shuler cité plus haut, ont mené une campagne populiste, dénonçant le rôle du libre marché dans la précarisation des classes moyennes, et en particulier le fléau des délocalisations. Nul doute que George W. Bush aura grand mal à faire renouveler, en 2007, la "Trade Promotion Authority", l'ancien "fast track", qui lui permet de conclure des accords commerciaux avec présomption d'accord du Congrès. La montée du protectionnisme devrait donc être l'un des impacts visibles de ces élections, qui rappellent que le Congrès est loin d'être impuissant en politique étrangère.