Justin Vaïsse
pour le Groupe SERENDIP sur la Sécurité intérieure
© SALAMANDRE
et Justin Vaïsse, 2003
18 décembre
2003
La conception
de la sécurité intérieure aux Etats-Unis :
mise en perspective historique et politique
Avant
d'explorer en plus grand détail la progressive mise au point par les Etats-Unis
d'outils et de conceptions en matière de sécurité intérieure, puis sa rapide
évolution depuis les événements du 11 septembre, il convient de souligner les
différences fondamentales de contexte (géographique, historique, politique,
culturel notamment) qui font des Etats-Unis un modèle problématique pour la
France, dont les recettes ne sont pas toujours utiles ni même transposables.
I. Mise en garde contre une perspective faussée : un
contexte éloigné de celui de la France
La première différence fondamentale
tient à la place de l'Etat. Alors qu'en France, l'Etat a fait la nation, le roi de
France rassemblant au fil des siècles des territoires disparates à la Couronne,
faisant ensuite progresser la centralisation et une certaine unification (qui
ne progressera vraiment qu'à la Révolution), aux Etats-Unis c'est la nation,
les colons révoltés, ou plus précisément les colonies constituées en entités
dépendantes puis en Etats libres, qui ont fait l'Etat fédéral, lequel ne
s'impose que dans un second temps, et après un premier essai constitutionnel
peu concluant de plusieurs années, après les Etats.
De
fait, cet Etat fédéral reste longtemps très limité dans ses capacités d'action
(premier impôt fédéral en 1913) et sa légitimité, même si, au XIXe siècle, il
promeut l'expansion territoriale et parvient à éviter de justesse la sécession
de onze Etats du Sud. Ce n'est qu'au XXe siècle, avec la Première guerre
mondiale, le New Deal, la Seconde
guerre mondiale et la Grande Société
que cet Etat s'impose comme une force majeure, une force indispensable à la vie
de la nation.
Cela
ne se fait pourtant pas sans résistance, tant l'Etat fédéral est perçu avec défiance
et suspicion dans le sentiment populaire. Aucun crédit ne lui est fait, comme
en France, de promouvoir et défendre l'intérêt général ; bien au contraire, il
est perçu comme un mal nécessaire et une menace dans un contexte de primat de
l'individualisme, de la communauté (locale) et des Etats. Pour caricaturer, en
France, quand un problème se pose (un arbitrage syndical, un problème éducatif,
etc.), on continue à se tourner vers l'Etat, qui dans l'imaginaire populaire
peut tout faire, tout régler, et généralement avec justice. Aux Etats-Unis,
quand un problème se pose, on commence par espérer que les bureaucrates de
Washington ne vont pas venir mettre leur nez dans cette affaire, et l'on s'en
remet selon les cas à la communauté ou aux forces sociales constituées, aux
autorités locales, ou encore à la justice, dont le rôle de régulateur social
est essentiel.
A
la fondation de la République, la faiblesse de l'Etat central était délibérée,
et nombre d'arguments avancés alors continuent à compter. Certains préféraient
voir les Etats fédérés revêtir plus de pouvoir et d'importance ; d'autres
souhaitaient voir les droits de propriété – y compris sur des esclaves –
respectés scrupuleusement, sans qu'une force supérieure puisse les menacer un
jour ; d'autres tenaient avant tout à protéger les églises de l'Etat (et non
l'inverse, comme dans le cas français au tournant du XXe siècle), et plus
généralement la société civile dans sa diversité ; d'autres enfin craignaient
que la simple accumulation de force ne constitue en elle-même une menace pour
la liberté – d'où les checks and balances
de la Constitution américaine qui mettent en place des contrepoids internes
à l'Etat fédéral, en plus du pouvoir des Etats fédérés, d'où la méfiance à
l'égard d'une force militaire professionnelle de type milice et la préférence
pour la dissolution des forces armées en temps de paix, de même que la mise au
point de garanties juridiques (procédures, jugement par jury populaire, etc.)
visant à faire respecter les libertés individuelles.
Pour
ce qui nous intéresse ici, ce dernier point est essentiel, et c'est la seconde différence avec la France.
Les libertés individuelles, définies et défendues notamment dans le Bill of Rights et d'autres amendements à
la Constitution, sont fondatrices des Etats-Unis, elle
représentent un pilier essentiel de la culture politique américaine,
pour sa philosophie politique, bien plus qu'en France. Dans toute démocratie
libérale il existe une tension entre les deux piliers qui définissent ce type
de régime, le "pouvoir du peuple" et le libéralisme, c'est-à-dire la
défense des libertés (et non pas la seule défense des libertés économiques,
comme l'évolution sémantique en est venue à réduire le terme en France). Aux
Etats-Unis, les Pères fondateurs accordaient une grande importance au
libéralisme politique, mais se méfiaient de la démocratie, sachant qu'elle
pouvait conduire, en cas de tyrannie de la majorité, à une atteinte aux
libertés individuelles de la minorité et à des politiques inconsidérées. En
France au contraire, si le libéralisme fait bien partie de l'héritage de la
Révolution et de l'héritage de la refondation de la Troisième République, c'est
la démocratie qui prime, et rien, en théorie – et jusqu'à l'apparition du
contrôle de constitutionnalité – n'est supérieur à la loi, expression de
l'intérêt général, votée par les représentants du peuple. La tradition de la raison d'Etat n'existe pas non plus en
Amérique, et toute action de l'Etat qui dépasse le cadre juridique et
constitutionnel habituel, notamment pour menacer les libertés individuelles,
représente une exception, comme on l'a vu avec les mesures qui ont suivi le 11
septembre (détentions arbitraires, tribunaux militaires, Guantanamo, etc.).
Ce contexte d'anti-fédéralisme et de
primat des libertés individuelles fait bien sûr sentir son poids en termes de
sécurité intérieure. On peut d'ores et déjà en donner quelques exemples. Ainsi,
il existe aux Etats-Unis plus de 87 000 juridictions, y compris un Etat
fédéral, 50 Etat fédérés, 20 000 municipalités, 17 000 townships et towns, 3 000 comtés, 30 000 districts spécialisés, etc.
Certes, toutes ces entités respectent la loi fédérale et la Constitution (en
tout cas depuis 1927 et l'arrêt Gitlow
vs. New York), mais leur marge d'auto-organisation est très grande – que
l'on se rappelle de la disparité des modes de vote mise en lumière par
l'élection de novembre 2000… Quant au secteur privé, il possède 85% des
infrastructures des Etats-Unis (en valeur). Et l'appareil étatique issu checks and balances est marqué par des
rivalités bureaucratiques profondes, une croissance qui a juxtaposé les
structures de manière indépendante sans les intégrer dans un tout cohérent.
Bref, l'action de l'Etat est, de ce point de vue, beaucoup plus limitée qu'elle
ne l'est en France (ce qui peut toutefois constituer un atout pour certains
défis de sécurité intérieure). Autre exemple, et autre limitation : on a
récemment beaucoup glosé sur le PATRIOT Act, en laissant entendre que celui-ci
instituait une sorte d'Etat-policier aux Etats-Unis. Cette mise en garde,
d'ordre politique, est recevable lorsqu'elle vient des Etats-Unis et se fonde
sur la culture politique américaine comme point de départ, mais elle est
faussée lorsqu'elle vient, par exemple, de France, où depuis toujours les libertés
individuelles sont plus limitées, d'ailleurs légalement, par le pouvoir de
l'Etat qu'elles ne le sont aux Etats-Unis (en matière d'écoutes, de détention,
etc.). En fait, il existe aux Etats-Unis un mouvement cyclique d'augmentation
et de diminution de la place accordée aux libertés individuelles : à
chaque tentative fédérale pour les réduire afin d'améliorer l'efficacité de
l'Etat (par exemple en matière de sécurité), un mouvement inverse vient
contrecarrer cette quête, exprimant une culture politique nationale finalement
assez stable sur ce plan-là depuis deux siècles.
Un
dernier exemple : la liberté d'expression est, aux Etats-Unis, conçue de
manière bien plus extensive qu'en France. Pour l'anecdote, un conseiller de
Woodrow Wilson, qui s'était plaint à Clemenceau d'une campagne de presse
hostile à l'Amérique lors de la Conférence de paix de Paris, a été fort étonné
de voir celle-ci prendre fin après que Clemenceau fut intervenu. Il faut dire
que la liberté d'expression est solidement protégée par le 1er
amendement à la constitution (1791) : "Le Congrès ne pourra faire
aucune loi ayant pour objet […] de limiter la liberté […] de parole ou de
presse" ; les seules expériences de censure ont eu lieu en temps de
guerre – encore furent-elles très légères. La Cour suprême défend activement ce
droit : en 1931, elle déclare inconstitutionnelle (Near vs. Minnesota) une loi du Minnesota qui permettait la saisie
des publications scandaleuses ou malveillantes (il s'agissait en l'espèce d'un
journal violemment antisémite, le Saturday
Press), jugeant que la censure était plus grave que des attaques, aussi
irresponsables soient-elles, contre des hommes politiques.
Troisième différence de contexte,
d'ailleurs liée à cette présence particulière de l'Etat et de son monopole de
la violence légitime : l'Amérique est une société d'individus plus armés
que ceux des sociétés européennes. Le second amendement défend le droit
du port d'armes, exprimant avant tout cette conception politique des Lumières
selon laquelle ce qui est le plus à craindre c'est le despote, contre lequel
les citoyens ont un droit de révolte qu'il s'agit de garantir concrètement,
mais exprimant aussi métaphoriquement l'importance de l'individualisme par
rapport au rôle de l'Etat, y compris en matière de sécurité. Si l'autodéfense
est globalement plus reconnue, si la culture politique conserve certaines
réminiscences de la vie des pionniers de la Frontier
au XIXe siècle, lorsque la police et la justice étaient absentes et que
l'on devait compter sur ses propres forces (y compris face aux Indiens), il est
vrai aussi que le niveaux de criminalité restent plus élevés que dans les
sociétés européennes, incitant certains citoyens à s'armer. Sans aller jusqu'à
la caricature proposée par le réalisateur Michael Moore dans son documentaire
sur le massacre de Columbine, il est certain qu'il existe une dialectique entre
criminalité, peur et culture politique qui encourage la prolifération des armes
à feu individuelles, sans que l'on retrouve cette dynamique au Canada. On peut
par ailleurs mentionner, sans entrer nécessairement dans ce débat complexe, les
liens problématiques qui existent entre inégalités sociales – globalement plus
marquées aux Etats-Unis que dans les sociétés européennes – et violence
intérieure. En tout cas, il est indispensable de souligner les profondes
différences régionales qui existent aux Etats-Unis, notamment entre un Nord-Est
qui rejette instinctivement la violence (intérieure ou extérieure) et un Sud où
cette violence prolifère, où l'on trouve les taux d'homicides les plus élevés,
la pratique la plus courante de la peine de mort, alors que le Nord se
distingue par des tendances inverses et par le nombre de lois qui obligent le
citoyen à se sauver lorsqu'il est attaqué ou cambriolé plutôt que d'attaquer à
son tour.
|
Région |
Nombre
d'homicides pour 100 000 habitants, en moyenne 1999 – 2001 (chiffres de
2002 pour les régions des Etats-Unis) |
|
Union européenne |
1,59 |
|
France |
1,73 |
|
Allemagne |
1,15 |
|
Canada |
1,77 |
|
Japon |
1,05 |
|
Etats-Unis |
5,56 |
|
Nord-Est |
4,1 |
|
Midwest |
5,1 |
|
Ouest |
5,7 |
|
Sud |
6,8 |
La quatrième et dernière différence
majeure avec la France (il y en aurait bien d'autres à mentionner, par exemple le rapport
à la règle, les conceptions de l'autorité et de la justice), est géographique et sociale :
l'Amérique n'a pas eu à faire face à des menaces extérieures ou intérieures
sérieuses et constantes au cours de son histoire. Une fois passée la guerre
de 1812 avec l'Angleterre, cette "seconde guerre d'indépendance", le
territoire américain a connu une expansion continue sans que jamais les
territoires acquis soient sérieusement menacés d'invasion ou de destruction par
des voisins faibles (vers le Sud) et bienveillants (vers le Nord). Les océans
ont protégé l'Amérique, tandis qu'en France l'Etat devait en permanence se
préoccuper de la sûreté de ses frontières, et maintenir les outils nécessaires
à sa sécurité, voire à la survie même du pays – cette différence a fait naître
bien sûr des outils politiques et institutionnels très différents et des
cultures politiques éloignées ; à commencer par le fait qu'aux Etats-Unis
la défense n'est pas d'abord conçue comme territoriale, mais avant tout comme
une projection vers l'extérieur, par une stratégie de l'avant en quelque sorte.
De
même, sur le plan intérieur, la stabilité sociale, favorisée par l'absence
d'héritage du féodalisme, la richesse de la terre, la constante expansion de
territoires au XIXe siècle, la constante expansion économique jointe à une
forte mobilité géographique et sociale, offre un contraste saisissant avec les
luttes de classes qui ont agité le vieux continent. Ce contraste se retrouve
sur le plan politique : aux Etats-Unis, c'est la stabilité qui l'emporte
depuis plus de deux siècles (hormis la Guerre de Sécession), quand la France
semble collectionner les régimes et les constitutions depuis 1789, au rythme
des révolutions ou des coups d'Etat que viennent pimenter les aventures
extérieures, victoires ou défaites, mêlant sécurité internationale et sécurité
du régime en place. En bref, l'Amérique n'a jamais fait face à une menace de
subversion intérieure sérieuse, de renversement du régime : les quelques
périls du XXe siècle (années 1920 à 1960) ont été largement exagérés, et
contrairement à la France, l'Amérique n'a jamais dû sérieusement entreprendre
de se méfier de sa propre population et de la contrôler au moyen d'une police
politique, comme en France.
II. De l'absence de menaces à la construction des outils
modernes de sécurité
Intéressons-nous à présent à la
lente construction historique des outils et des conceptions de la sécurité aux
Etats-Unis.
La véritable indépendance
stratégique – lorsque les Britanniques renoncent pour de bon à intervenir
contre les Etats-Unis – remonte donc à 1815. Elle ne signifie pas pour autant que l'Amérique a acquis une force
militaire dominante ; tout au contraire, elle ne compte plus, après la
guerre, que 5 000 hommes, pas davantage, dont la réputation est fort
mauvaise ("soldiering" signifie depuis ce temps "ne rien
faire"), car on compte surtout sur la mobilisation des citoyens en milices
en cas de danger, comme lors de la Guerre d'Indépendance. La mission
essentielle de l'armée est alors de construire des routes et des ponts ; son point fort est l'ingénierie. Quant aux
guerres indiennes, elles sont largement menées, dans la première moitié du
siècle, par les colons eux-mêmes qui s'organisent parfois en milices.
Si la défense du territoire
continental n'est pas une préoccupation dans cette première moitié du siècle,
en revanche la projection de puissance
l'est, depuis les débuts de la République, la guerre contre les Barbaresques et
la quasi-guerre contre la France. Mais c'est le rôle de la Navy, et non de l'armée ; c'est une sorte de ligne de défense
avancée. Les progrès de cette armée continentale s'observent surtout lors de la
guerre contre le Mexique, qui améliore grandement les performances militaires
de l'Amérique et forme les futurs généraux de la guerre civile (guerre de
Sécession). Celle-ci marque évidemment un pic de mobilisation militaire, avec
des combats de grande intensité qui préfigurent ceux de la Première guerre
Mondiale.
L'occupation
militaire de la Confédération après sa défaite laisse un très mauvais souvenir
et conduit au Posse Comitatus Act, qui proscrit l'emploi des forces armées
(l'Army, puis plus tard l'Air Force ; avec des dispositions
réglementaires pour la Navy) pour
faire respecter la loi civile. Cette interdiction faite aux forces armées
d'intervenir aux Etats-Unis mêmes pose à présent un problème pour l'emploi des
moyens militaires à des fins de sécurité intérieure. Il existe une exception
pour la Garde Nationale, qui dépend de chaque Etat et de chaque gouverneur,
mais que le président peut mobiliser en cas d'urgence, comme après le 11
septembre lorsque les soldats assuraient la sécurité des aéroports. La création
récente d'un nouveau commandement intégré centré sur le territoire américain et
appelé NORTHCOM, chargé d'intégrer tous les types de défense du territoire, des
systèmes antimissile à la gestion des conséquences d'une attaque, a posé
quelques problèmes juridiques ; ce dernier n'a d'ailleurs pas de lien
organique avec le Department of Homeland
Security, sauf dans des cas précis d'urgence décidés par la Maison
Blanche ; mais le Posse Comitatus
Act garde force de loi.
Après
la Guerre de Sécession, très vite, l'armée américaine retombe dans la
léthargie ; en 1914, elle compte à peine 100 000 hommes et elle
est sous-équipée et sous-entraînée ; la poursuite des bandits mexicains ne
suffit pas à la mettre au niveau des armées européennes. Quant à l'expansion
impériale (Philippines, Amérique centrale…), elle est opérée essentiellement
par la Navy et ses Marines. La construction des chemins de
fer sous le contrôle de l'armée fédérale après la Guerre de Sécession
(25 000 hommes et une centaine de forts) conduit à une guerre de
harcèlement des Indiens, accompagnée du massacre des bisons et du grignotage
des territoires des autochtones ; les derniers soubresauts de la révolte
indienne ont lieu dans les années 1880.
Il faut aussi mentionner, concernant
la sécurité du territoire, les débats sur la protection côtière des ports américains contre les marines de
guerre européennes, les seules forces armées capables d'infliger un quelconque
dommage au territoire. Ce débat est en fait très proche de celui qui fait rage
depuis quarante ans sur la défense antimissile : coût exorbitant et efficacité
douteuse sont mises en avant pour contester l'utilité de construire une
"ligne Maginot" de forts (dont certain ont effectivement été
construits) le long des côtes américaines.
Sur le plan intérieur, hormis
l'épisode de la guerre de Sécession, les luttes politiques et sociales, parfois
violentes, ne débouchent pas sur des menaces de déstabilisation du
gouvernement, si bien que la protection
politique de l'Etat n'a pas de raison d'être assurée par une police politique
– jusqu'à l'apparition du FBI, et encore. On est loin du cas français, où la
foule parisienne, à partir de 1789, fait et défait régulièrement des régimes,
où Mai 68 ébranle le pouvoir…
Bien souvent, les luttes sociales
sont gérées à un niveau très local, et les syndicats
sont combattus, parfois très violemment, par les polices du lieu aidées par des
forces privées (milices, agences de chasseurs de prime, de détectives…). On
peut mentionner ici la fameuse agence de détectives Pinkerton, née au milieu du
XIXe siècle, et qui se livre à toutes sortes d'activités de filature,
d'espionnage (par exemple au profit du Nord, contre les Confédérés),
d'influence, de subversion des syndicats et de fichage de criminels et des
contestataires.
En fait, la véritable croissance de
l'appareil de sécurité intérieure commence avec
la Première Guerre mondiale, au moment où le "National Security
State" prend son premier essor. Avec l'agitation politique liée à la
guerre, et l'agitation sociale concomitante, le Ministère de la Justice se
lance dans une première vague de répression avec des méthodes douteuses, qui
sera suivie d'autres initiatives de ce type : c'est la première redscare et la naissance, peu après, du
FBI (cf. infra).
Surtout, avec le New Deal puis le
Seconde guerre mondiale, l'Etat fédéral fait un bond en avant dans ses
capacités d'intervention dans la société et l'économie, et change la nature
de la démocratie américaine. Une énorme bureaucratie s'édifie au niveau
fédéral, malgré de puissantes résistances de la part des Etats. Avec la guerre
et les quatre mandats (certes interrompus) de Roosevelt, l'Exécutif renforce
ses pouvoirs au détriments des deux autres branches et du fédéralisme :
c'est l'ascension de la "présidence impériale".
La sécurité intérieure reste
toutefois un petit chapitre, relativement mineur, de cette croissance des
capacités de l'Etat fédéral. Ainsi pour les services d'espionnage et de
contre-espionnage : Pearl Harbor a montré le manque cruel d'informations
fiables, mais l'ethos américain se refuse, encore après la guerre, à créer une
agence d'espionnage, et l'OSS (Office of Strategic Services) est démantelé.
C'est
la Guerre froide qui suscite, au cours de l'année 1947, une réorganisation
fondamentale de l'organisation institutionnelle de la défense des Etats-Unis,
avec le National Security Act qui
crée la CIA, le Conseil de Sécurité nationale (NSC), unifie (peu après) les
forces armées et crée un Département à la Défense, etc. Mais le National Security Act
ne contient pas vraiment de dispositions pour la sécurité intérieure, et
peu de choses sont faites, en dépit de la psychose de la subversion communiste
qui s'empare de l'Amérique avec le maccarthysme (troisième redscare). On s'apprête surtout à mener la guerre à l'extérieur,
pour la défense du monde libre, comme pendant les deux guerres mondiales. Tout
au plus crée-t-on, un peu plus tard, la FEMA (Federal Emergency Management
Agency), chargée de coordonner la réponse à une attaque sur le sol national et
de préparer la défense civile. Mais le
cœur n'y est pas.
Cet héritage institutionnel des redscares et de la guerre froide laisse, au seuil du 11
septembre, un paysage de sécurité intérieure lacunaire et byzantin. Aujourd'hui encore, les forces américaines
chargées de la sécurité intérieure sont dispersées et très diverses :
- La Garde Nationale, nous l'avons vu, dépend de chaque Etat – avec possibilité de préemption par le président, comme par D. Eisenhower en 1954 pour forcer la déségrégation –, et intervient en cas d'urgence (catastrophe naturelle, et parfois émeutes, etc.).
- Il n'existe pas de gendarmerie ni de forces anti-émeutes
spécifiques de type CRS (cf. Kent State University…)
- Les forces de police sont incroyablement éparpillées et
diverses : on compte environ 600 000 policiers à l'heure actuelle,
qui relèvent des villes, comtés, Etats, campus universitaires, forces de
sécurité privées… La plus grosse force de police est la NYPD (environ
40 000 agents) – même la fameuse LAPD est bien moins nombreuse (environ
9 000 agents) car elle se partage la ville avec d'autres structures (Highway Patrol, les shérifs locaux,
etc.).
- Les Garde Côtes représentent une force importante, une
cinquième armée en quelque sorte (si l'on compte les Marines à part), qui intervient aux abords des Etats-Unis sur le
trafic portuaire et la contrebande de drogue. Son activité, jusque là, était
peu orientée vers la sécurité intérieure en tant que telle, mais plus vers
l'interception et la projection (Bassin des Caraïbes).
- Chaque Département (Ministère) possède des moyens
matériels importants et ses propres services de sécurité ; d'un certain
point de vue, chacun serait capable de gérer un Etat de petite taille. Le
Département à l'Agriculture a ses agents, comme le Département au Commerce,
etc.
- Il y a enfin le FBI, sur lequel il convient de s'arrêter
un instant.
Le FBI est avant tout une Agence fédérale, qui vise à dépasser les limitations que connaissent les services d'enquête et de police de chaque Etat, limitations liées au fédéralisme et dont se jouaient les malfaiteurs en franchissant les frontières d'Etat. Reprenons son histoire qui se confond avec celle de son directeur John Edgar Hoover. En 1919 - 1920, dans un contexte de grandes grèves et d'attentats (c'est la première "redscare"), ce dernier devient assistant du ministre de la justice A. Mitchell Palmer : il est l'un des acteurs de la répression féroce qui s'abt sur les progressistes. Il entreprend alors un fichage de grande ampleur des milieux ouvriers, et supervise les rafles d'étrangers suspectés d'être anarchistes ou communistes. Les abus de pouvoir révélés plus tard ne l'atteignent cependant pas, mais suscitent la création d'un groupe de citoyens qui se mobilisent pour défendre les libertés constitutionnelles : l'ACLU (American Civil Liberties Union), en 1920. Cette création exprime la tendance cyclique de l'Amérique à osciller entre davantage de répression (et de centralisation) et davantage de liberté et de respect des droits individuels.
En 1924, le Ministre de la Justice Harlan Stone crée le FBI (en fait, le réorganise dans sa forme actuelle), qu'il limite strictement dans sa mission à l'enquête sur les violations effectives de la loi fédérale. Pourtant Hoover, nommé à la tête du FBI, n'en poursuit pas moins son fichage systématique et parfois son intimidation de la population qu'il juge dangereuse pour la démocratie américaine (y compris les syndicalistes, les activistes noirs, les membres de l'ACLU, etc.) ; il met progressivement au point un système centralisé d'écoutes téléphoniques, d'empreintes digitales, de dossiers d'informations personnelles qu'il perfectionnera toute sa vie.
L'heure de gloire du FBI arrive lors de la lutte efficace des
"incorruptibles" contre le banditisme de la prohibition ; le FBI,
mené par la main de fer, par ailleurs très moralisante, de J.E. Hoover, obtient
des résultats et gagne la reconnaissance du public. Les années 1930 marquent
une autre étape essentielle du pouvoir de Hoover : F.D. Roosevelt, au
moment de la montée des périls totalitaires en Europe, lui demande d'enquêter
sur les menées subversives des fascistes et des communistes, et, à l'occasion,
de lui fournir des informations sur ses adversaires politiques... C'est
largement grâce aux dossiers brûlants qu'il détient sur la plupart des hommes
politiques que Hoover garde son poste de directeur du FBI pendant pas moins de
48 ans, dans un pays où la rotation rapide des fonctions politiques et
administratives est la règle, et en dépit de la volonté proclamée de plusieurs présidents
de le démettre.
Après la guerre, le FBI de Hoover se
mobilise pour la recherche systématique des communistes et tient toute sa place
dans le déroulement de la seconde "redscare" : la
période maccarthyste qui suit les débuts de la guerre froide. Dans les années
1960, au moment de la contestation, ce sont les activistes noirs, y compris
Martin Luther King, et les associations étudiantes, qui font l'objet de son
attention, avec le programme COINTELPRO ; les infiltrations et les écoutes
sont plus nombreuses que jamais ; seule la Mafia semble échapper aux
enquêteurs du FBI. Mais l'autoritarisme de Hoover et ses méthodes sont de plus
en plus contestées ; il meurt en 1972, dans un contexte de rejet croissant
de l'intrusion du "big government" - qu'incarne le FBI de Hoover -
dans la vie privée des citoyens (par exemple à travers l'affaire Ellsberg). Ce
rejet s'exprime largement lors de la crise du Watergate : la démocratie
américaine ne veut plus être défendue contre des ennemis imaginaires au prix d'une
violation systématique de ses principes fondateurs ; le peuple, face aux
excès du pouvoir des gouvernements, veut reprendre ses droits. Le balancier qui
oscille entre efficacité de la sécurité intérieure et protection des libertés
individuelles repart dans le sens des libertés individuelle,
comme au début des années 1920.
Bref, le FBI est à la fois un agence d'enquête nationale, un service de protection
politique de l'Etat, et un service de contre-espionnage. Mais c'est
surtout sa première fonction qui lui donne son identité et la freine
aujourd'hui dans ses efforts pour devenir une agence de contre-terrorisme
efficace. En effet, le travail requis d'une agence de "law
enforcement", surtout aux Etats-Unis où les procédures sont minutieuses et
complexes est très différent de celui requis d'une agence de contre-espionnage.
Jusqu'à présent, les agents du FBI visaient surtout des arrestations et des
démantèlements spectaculaires et médiatisés ; il leur faut à présent
apprendre à opérer, dans le plus grand secret, des infiltrations qui ne
débouchent sur aucune action visible. Surtout, le FBI ne peut pas devenir un
mélange de DST et de RG, il ne peut "espionner"ou surveiller les
citoyens américains, même après le PATRIOT Act de 2001 (cf. infra). Et le principal problème reste celui de la
coordination, à la fois avec la CIA (qui en théorie ne peut agir sur le
territoire américain ni même détenir d'informations résultant de l'espionnage
d'un citoyen américain aux Etats-Unis) et entre les bureaux régionaux du FBI,
comme le prouve la frappante bévue concernant Zacarias Moussaoui à l'été 2001.
Le non-intégration du FBI dans le Department
of Homeland Security – son maintien au sein du Département à la Justice –
constitue l'un des débats essentiels suite à la réorganisation institutionnelle
de grande ampleur entreprise par Bush (cf. infra). Mais le débat fondamental
porte bien sur l'efficacité du
FBI comme
agence de lutte anti-terroriste.
III. Préserver la sécurité après le 11 septembre :
réformes intérieures et stratégie d'externalisation
Le
11 septembre constitue évidemment un choc historique pour l'Amérique – moins
d'ailleurs pour les autorités, notamment celles chargées de la lutte
antiterroriste (cf.infra), que pour la population qui découvre la vulnérabilité
qui était la sienne. L'Amérique du XIXe siècle et de la première moitié du XXe
siècle, nous l'avons vu, était protégée par deux océans et entourée de voisins
faibles et/ ou amicaux. Le territoire continental n'a ainsi connu que très peu
d'opérations militaires (guerre de 1812, guerre contre le Mexique, guerres
indiennes, Guerre de Sécession). Pearl Harbor crée un choc important, mais
éloigné du continent, et pendant la guerre, si les journaux de la Côte ouest
sont alarmistes, les Japonais parviennent à peine à larguer quelques bombes
incendiaires sur l'Oregon, grâce à un avion sorti d'un sous-marin (1942), ou à
des ballons poussés par le vent, d'une efficacité nulle.
Le vrai changement intervient le 4
octobre 1957, lorsque les Soviétiques mettent en orbite le Spoutnik, ce qui
prouve leur maîtrise des fusées intercontinentales et donc leur capacité à
atteindre le territoire américain avec des missiles nucléaires. Le Spoutnik
crée un choc et engendre une profonde remise en question en Amérique, laquelle
se lance dans une vaste introspection sur son retard technologique, la
médiocrité de son système d’éducation en matière scientifique et linguistique. Le programmes qui naissent des suites de ce choc, dont le
projet Appolo, et l'accélération des projets militaires en cours, préfigurent
ce qu'a été la réaction au 11 septembre, choc qui vient rappeler aux Américains
que la technologie moderne a annulé leur immunité aux soubresauts de la
planète.
Paradoxalement,
du point de vue des mesures de lutte contre le terrorisme, comme l'a expliqué
Jeremy Shapiro de la Brookings Institution,
le 11 septembre n'aurait pas dû avoir lieu… et pourrait se reproduire. En
effet, c'était un plan très risqué, avec une faible sécurité opérationnelle, et
dont les terroristes eux-mêmes n'attendaient pas de si grands effets (y compris
un doute sur l'écroulement des tours). Contrairement à ce que beaucoup pensent,
le gouvernement américain se préparait relativement sérieusement à une attaque
terroriste, ce qui est inattendu, compte tenu de l'absence d'autres attentats
de ce type dans le passé hormis l'essai raté contre le World Trade Center en
1993 (cf. les commissions Gilmore et Hart – Rudman). On peut estimer jusqu'à 20
milliards de dollars les dépenses annuelles liées à la prévention d'actes
terroristes avant le 11 septembre, tout compris (étude, prévention, protection,
gestion des conséquences, etc. – mais il n'y avait pas ligne budgétaire
"homeland security"), et Al Qaeda était identifiée comme la
principale organisation visant les Etats-Unis avec des chances de réussite – y
compris l'utilisation d'avions qui avait été prévue. Bref, les chances de
réussite étaient très minces.
Par ailleurs, d'un certain point de
vue, le 11 septembre pourrait se reproduire : les terroristes, après
tout, avaient des passeports valides, ont à peine violé les règles du transport
aérien, leurs cutters en plastique étant à la limite du défendu – et ces
cutters n'ont probablement pas été la clé de leur domination des passagers et
des équipages. De plus, aucune nouvelle politique antiterroriste pour le
transport aérien les freinerait davantage à présent.
Non, la seule chose qui empêcherait aujourd'hui un second 11 septembre, c'est
l'absence d'effet de surprise, comme le prouve ce qui s'est passé pour le
quatrième détournement, lorsque l'avion s'est écrasé en Pennsylvanie : à
présent, les passagers sauraient les risques qu'ils courent, et réagiraient
avec énergie.
Ceci
est symbolique d'une situation plus générale : ce qui a changé, c'est la conscience du danger qui s'est diffusée dans
la population américaine, plus encore que l'édification de moyens de lutte
anti-terroristes. Plus généralement, il est impossible d'assurer la
sécurité intérieure à 100%, du moins d'une façon qui reste compatible avec les impératifs américains de libre entreprise et de libertés
individuelles (cf. I). Le gouvernement fédéral se trouve alors à la fois devant
un dilemme (comment établir des priorités, dépenser l'argent de la manière
la plus efficace ?), et devant un avantage (comme l'établissement de
ces priorités est très discutable, il peut dépenser selon ses idées et ses
intérêts propres, sans qu'aucune contestation fondamentale puisse lui être
opposée).
Comme souvent aux Etats-Unis, un
événement exceptionnel a provoqué une réaction quelque peu excessive : à présent, tout est perçu sous l'angle de
la vulnérabilité, de manière systématique et parfois catastrophiste, sans
réflexion sur les possibilités réelles d'attaque par de vrais acteurs du terrorisme
; Al Qaeda est parée d'une omnipotence qu'elle n'a pas. En d'autres termes,
lors de la prochaine attaque terroriste sur le sol américain, il est certain
qu'il y aura des gens pour souligner que cinq rapports et trois commissions
avaient attiré l'attention des autorités sur cette vulnérabilité spécifique,
qu'il était possible d'atténuer en dépensant une fraction seulement de ce qui a
été dépensé… Mais on le voit : cet excès, cette "surprédiction"
("les économistes ont prédit 8 des 2 dernières récessions", disait
Paul Samuelson, dans cet autre champ de connaissance) ne simplifie pas, bien au
contraire, la tâche du gouvernement.
Pour l'administration, le premier défi était celui de
l'éparpillement des efforts. Ainsi, la sécurité des frontières était
répartie entre de nombreux "ministères" (agences et
départements) : le service consulaire du Département d'Etat, les services
d'immigration et de naturalisation (INS) du Département à la Justice, le
service des Douanes du Département au Commerce, les Gardes Côtes, les services
de protection sanitaire du Département à l'Agriculture, la "Border
Patrol", pour ne citer que les plus connus. Toutes ces entités
bureaucratiques essayaient, sans presque aucune coordination, de contrôler plus
de 500 millions de franchissements légaux des frontières par an (et un bon
nombre de franchissements illégaux), aucune d'entre elles n'ayant de vision
globale des phénomènes liés aux frontières. Ainsi, après le 11 septembre,
l'Etat fédéral a réalisé qu'il y avait environ 70 000 Saoudiens de 18 à 35
ans qui étaient entrés sur le territoire américain entre décembre 2000 et août
2001, mais qu'il ne possédait aucune information sur leur situation présente et
leur localisation.
Le Ministère de la Sécurité
Intérieure, Department of Homeland
Security (DHS), a été bien sûr le changement le plus visible. Il s'agit de
la plus importante réorganisation institutionnelle du gouvernement fédéral
américain depuis le National Security Act
de 1947. On trouvera la structure et le budget du DHS en annexe à cette étude,
de même que le résumé exécutif de la première National Security Strategy for Homeland Security. Le DHS tend à se
rapprocher quelque peu d'un Ministère de l'intérieur à l'européenne, que les
Etats-Unis n'ont jamais connu, mais plusieurs traits l'en distinguent, et avant
tout sa mission qui ne s'étend nullement à tous les aspects de la sécurité
intérieure (par exemple les activités criminelles, la subversion, les troubles
à l'ordre public…), mais se concentre sur la menace qui pèse sur le territoire,
qui est presque exclusivement la menace terroriste.
Il s'agit avant tout du
rassemblement sous un même toit de 22 agences administratives jusque là
séparées, impliquant plus de 200 000 employés pour un budget d'environ 30
milliards de dollars, et c'est le troisième plus important département, ou
ministère, du gouvernement américain.
L'administration Bush a aussi créé un conseil de la sécurité intérieure (Homeland Security Council) au sein de la
Maison Blanche, semblable dans sa conception au NSC (National Security Council), et chargé de coordonner l'ensemble de
la politique de sécurité intérieure de l'Etat fédéral. C'est la reconnaissance
implicite de l'une des limitations du DHS : en dépit de sa taille
gigantesque, il n'incorpore pas l'ensemble des moyens de l'Etat qui servent à
la sécurité intérieure, et notamment pas le FBI qui demeure au sein du
Département à la Justice ; il faut donc piloter l'ensemble du haut,
c'est-à-dire de la Maison Blanche (mais ce conseil est très loin d'avoir l'importance
du NSC). Par ailleurs, une "National Joint Terrorism Task Force" a
été créée pour coordonner les efforts de l'Etat fédéral et des fonctionnaires
des entités administratives locales, à commencer par les Etats fédérés :
ceux-ci ne peuvent travailler directement sous contrôle fédéral pour des
raisons constitutionnelles.
Le PATRIOT Act, législation antiterroriste votée en octobre 2001, est
l'autre changement majeur survenu dans la rénovation des outils de sécurité
intérieure aux Etats-Unis depuis le 11 septembre. Il s'agit d'un texte très
long et très obscur, démonisé par les uns, défendu bec et ongles par le
Ministre de la Justice John Ashcroft – qui a d'ailleurs demandé un second
PATRIOT Act pour renforcer le premier, mais a dû abandonner compte tenu de la
protestation générale –, et dont il est difficile de se faire une idée précise,
à la fois en raison de la complexité des questions en jeu, et de la différence
de contexte juridique avec la France. Ainsi, ce qui est parfois dénoncé en
France comme la destruction des libertés individuelles et la marche vers un
régime policier, ce qui tendrait à prouver le caractère fasciste de l'Amérique,
existe en France depuis longtemps, notamment en matière de détention ou
d'écoutes. Pour l'essentiel, cette loi renforce les pouvoirs du FBI et des
autres forces de l'Etat en matière de lutte antiterroriste (blanchiment
d'argent, logistique des attentats, mise en réseau, etc.) au détriment de la
protection de la vie privée et des procédures judiciaires.
Le PATRIOT Act supprime quelques
distinctions vues jusqu'alors comme essentielles dans les conceptions
américaines, comme celle qui prévalait entre espionnage intérieur (globalement
interdit) et espionnage extérieur, ou celle qui séparait espionnage et enquête
judiciaires. Ainsi, les méthodes de surveillance intrusives telles que les
écoutes téléphoniques non autorisées par un juge dans le cadre d'une enquête
judiciaire précise devaient être autorisées par une cour FISA (Foreign
Intelligence Surveillance Act) qui devait certifier qu'elles étaient utilisées
pour contrer des activités d'espionnage d'un gouvernement étranger. Le PATRIOT
Act a élargi le champ d'autorisation des cours FISA, qui peuvent désormais
autoriser des écoutes téléphoniques en cas de suspicion d'activités
terroristes, y compris celles qui n'impliquent pas nécessairement des
gouvernements étrangers ou des étrangers – une fenêtre sur l'espionnage des
Américains, jusque là tabou, est ouverte.
Le PATRIOT Act a cependant
globalement consacré la différence de statut juridique entre le
citoyens et les non-citoyens, ces derniers étant relégués à un statut de
seconde zone en termes de protection de la vie privée et de procédure
judicaire. C'est le principe que la prison de Guantanamo portera à son
paroxysme : la détention de non-citoyens en dehors du système judiciaire
américain, indéfiniment, et sans statut juridique national ni international
précis. Ce système a été étendu aux citoyens américains capturés dans les
"zones d'hostilité" (y compris l'aéroport de Chicago !).
Le PATRIOT Act représente toutefois
une partie seulement – la plus visible et la plus débattue – de la montée en puissance de l'Exécutif au
détriment du pouvoir judiciaire et du respect des libertés individuelles qui a
suivi le 11 septembre pour des raisons d'efficacité dans la prévention d'autres
attentats. Il faut y ajouter, dans les semaines qui suivent le 11
septembre, la détention de plusieurs milliers de personnes, essentiellement des
non-citoyens, sans instruction judiciaire et sans information fournie aux
familles – la plupart ont été relâchés, mais d'autres se trouvent encore dans
ce no man's land juridique. Il faut y
ajouter aussi l'annonce par l'administration Bush de la création de tribunaux
militaires : cette annonce a déclenché un chœur de protestations qui ont
fait reculer l'administration, laquelle ne s'est encore servie des tribunaux
militaires (pour autant qu'on le sache, car il semble qu'il y ait la
possibilité de procès entièrement secrets) pour aucun suspect – ni Zacarias Moussaoui,
ni John Reeds, le terroriste aux baskets piégées.
Ces différentes mesures s'expliquent
par la présence d'un goulot
d'étranglement dans la lutte anti-terroriste : la justice américaine,
dont les garanties sont tellement substantielles et minutieuses (notamment la
régime d'administration de la preuve) qu'elles rendent impossible son
utilisation pour une lutte anti-terroriste efficace, contrairement à la France
où l'adaptation, notamment en 1986, des structures judicaires a permis de
conférer à la lutte anti-terroriste une grande légitimité sans lui faire perdre
de son efficacité. Aux Etats-Unis, il faut absolument sortir du système
habituel, soit par une violation claire et franche de la loi (détentions
arbitraires), soit par un acte de l'Exécutif souverain allant à l'encontre des
conceptions et des traditions américaines.
En
somme, comme à chaque guerre, le balancier part du côté de l'efficacité au
détriment du droit, et repartira bientôt en direction inverse : on
sait déjà que le second PATRIOT Act de J. Ashcroft ne passera pas, et que de
nombreuses sections du PATRIOT Act de 2001 verront leurs effets cesser
automatiquement au 31 décembre 2005 (sunset
clause). On peut cependant remarquer que le backlash observé d'habitude en matière de droits civils a été très
modéré : l'audience de L'ACLU reste très limitée et aucun candidat
démocrate ne critique G. W. Bush sur la question des libertés. Les plus grosses
critiques ont porté sur les files d'attente dans les aéroports plus que sur les
attaques contre la Constitution… cela s'explique en partie par le fait que les
mesures les plus dures ont surtout affecté des non-citoyens et les membres des
minorités musulmane et arabe, relativement faibles (politiquement) aux
Etats-Unis.
Les effort se sont bien évidemment
portés sur le FBI, sommé de quitter
ses habitudes de "law enforcement agency" (agence d'enquête et de
procédure judiciaire) et de devenir un véritable service de contre-espionnage,
chargé non seulement de poursuivre les terroristes mais surtout de les
appréhender avant qu'ils n'agissent. Les agents du Bureau ont dû prendre
l'habitude de travailler avec des procédures judiciaires moins rigoureuses pour
obtenir des résultats plus rapides (cf. supra).
On peut évoquer aussi les divers
projets visant à renforcer la lutte antiterroriste. Le programme le plus
spectaculaire est sans nul doute le Total
(maintenant Terrorism) Information Awareness Project présenté par l'Amiral
Poindexter travaillant pour la DARPA du Pentagone. Il s'agit de relier entre
elles toutes les banques de données existantes au sein de l'Etat, des
collectivités locales et du secteur privées afin de créer une super – banque de
données permettant de fournir des indications sur n'importe quel individu et de
déterminer, au moyen d'algorithmes, le risque qu'il soit impliqué dans des
activités terroristes.
Cet
effort reflète la croyance selon laquelle les informations nécessaires pour
empêcher les attentats du 11 septembre existaient à des endroits divers du gouvernement
fédéral et dans des sources privées, mais que personne n'a "connecté les
informations" ou "relié les fils". En fait, le problème était
qu'il n’y avait pas une seule agence ou un seul fonctionnaire disposant à la
fois d'informations et de capacités suffisantes pour identifier une menace
grave sur la sécurité nationale et prendre les mesures nécessaires. Pour
remédier à ce problème, un centre intégré a été créé (Terrorist Threat Integration Center ou TTIC) en tant qu'agence
indépendante pour rassembler et analyser toutes les sources de renseignement et
d'information relatives aux menaces terroristes.
L'administration
Bush a également créé une toute nouvelle agence, la Transportation Security
Agency (TSA), fédéralisant la sécurité des aéroports jusque là privée et
créant, au grand dam de nombreux conservateurs, plusieurs dizaines de milliers
de fonctionnaires fédéraux.
Enfin,
on peut mentionner de nombreux autres programmes visant à prendre en compte la
menace des armes destruction massive, notamment le stockage d'antibiotiques
contre les effets de l'Anthrax (Cipro) pour traiter 20 millions de cas, et de
suffisamment de vaccins contre la variole pour inoculer toute la population
américaine. Dans cet esprit, on a mis en place des programmes pour entraîner
les “local first responders” afin
qu'ils sachent réagir aux effets possibles d'une attaque biologique, chimique,
nucléaire ou radiologique.
Il serait impossible de mentionner
ou décrire tous les programmes nouveaux, sans même parler des programmes anciens
qui ont été dynamisés et mieux financés, tel que la FEMA (Federal Emergency
Management Agency) qui prépare la gestion
des situations de crise. Peut-on
plutôt porter un jugement sur l'efficacité de toutes ces mesures et leurs
limites ?
Globalement, les Américains
dépensent énormément d'argent et disposent de moyens très importants pour
assurer la sécurité intérieure ; les questions portent bien entendu sur
l'efficacité des moyens mis en œuvre et sur les critères de jugement à
appliquer. Ainsi, le juge Jean-Louis Bruguière a coutume de dire que le FBI
possède des moyens considérables, mais que le résultat n'est pas à la hauteur
de ces moyens, en raison de goulots d'étranglement divers – à l'inverse, les
services français son plutôt efficaces, mais souffrent d'un manque cruel de
moyens.
Aux Etats-Unis mêmes, les critiques
fusent : l'administration Bush n'a pas financé les programmes qu'elle a
lancés, notamment les programmes de mise à niveau du système de santé. Les
spécialistes estiment que les problèmes de communication entre la CIA et le FBI
se poursuivent, que le FBI trouverait naturellement sa place au sein du DHS si
l'on veut vraiment en faire une agence de contre-espionnage efficace, et qu'à
l'inverse on aurait pu créer un service de renseignement intérieur comme la DST
ou le MI5.
Ces critiques reflètent toutes la
même aporie : en matière de terrorisme, le gain en sécurité est
inquantifiable ; on pourrait dépenser des milliards de dollars supplémentaires
sans posséder de repère sur l'efficacité de la dépense – utile en cas
d'attentat adapté à l'amélioration permise par la dépense en question, inutile
si rien ne se passe. Il est clair que l'administration Bush sous-finance une
partie des programmes qu'elle a lancés, car elle n'entend pas engloutir des
sommes énormes sans certitude d'améliorer la sécurité intérieure… et sans gain
pour elle.
Une
solution consiste à externaliser le problème, à porter le problème de la
sécurité intérieure, et avant tout de la lutte contre le terrorisme, à l'étranger,
où il est plus facile d'agir et où toute décision du président a des effets
visibles. Là, l'administration peut passer à l'offensive et contrôler l'agenda
sans se trouver sous le feu des critiques, notamment en matière de protection
de la Constitution et des libertés. Les interventions extérieures réclament
moins de sacrifice visible de la part des Américains, et ont l'avantage d'unir
le pays et de le garder mobilisé. En effet, la mobilisation de l'opinion est le
défi n°1 de tout président, comme l'ont montré les mésaventures de F.D.
Roosevelt, voyant s'approcher le danger mais ne pouvant pas aller plus vite que
l'opinion des Américains. De ce point de
vue, la rhétorique de la "guerre contre le terrorisme" doit être
entendue comme un effort de mobilisation du pays – comme pour la guerre contre
la drogue, la guerre contre la pauvreté… – plus que dans un sens strict, même
si elle peut comporter des épisodes de guerre.
D'où l'intervention en Afghanistan –
dont tout le monde s'accorde à reconnaître le caractère nécessaire – et
l'intervention en Iraq, très discutable de ce point de vue, mais qui en dépit
de son coût énorme était vue par l'administration Bush comme un moyen efficace
de rétablir une partie de l'invulnérabilité du territoire américain en changeant
le mauvais statu quo politique au
Moyen Orient, considéré comme la cause fondamentale du terrorisme et l'un des
dangers de liaison entre terroristes et armes de destruction massive. Au moins
les centaines de milliards de dollars dépensés là-bas procurent-ils un retour
médiatique et politique sur investissement bien supérieur au renforcement de la
sécurité des conteneurs dans les ports et du système de santé des quartiers
pauvres.
Cette stratégie de l'avant n'est pas
nouvelle ; elle paraît aller de soi pour un pays qui est protégé par des
frontières naturelles et qui préfère, en cas de danger, porter la guerre à
l'étranger, là où se trouvent les foyers de désordres et de menaces, plutôt que
d'attendre que cette guerre atteigne ses rivages – c'est d'ailleurs un
mécanisme impérial classique.
Le
cas de la guerre contre la drogue est un autre exemple d'externalisation :
il est plus facile (de même que spectaculaire et rassurant psychologiquement)
de faire porter l'effort sur l'offre, dans les pays producteurs de drogue (la
Colombie notamment), plutôt que s'attaquer principalement à la demande
intérieure ou de changer de politique. De ce point de vue, l'intervention dans
un pays lointain tout comme la détention d'étrangers à Guantanamo ou le
durcissement du statut légal des non-citoyens participent d'une insistance de
la part de l'administration sur le caractère étranger du terrorisme, lequel ne
nécessite pas de remise en cause des modes de vie intérieurs.
Enfin, à l'heure de la
mondialisation, cette stratégie de l'avant revêt une signification beaucoup
plus simple : la sécurité intérieure peut être en partie externalisée en
obtenant des pays partenaires qu'ils fassent le ménage chez eux, aussi bien en
matière de répression des réseaux terroristes (présence, financement, etc.)
qu'en matière de sécurité des échanges (surveillance du chargement des avions,
des conteneurs, etc.). L'Amérique fait alors jouer à plein la dissymétrie de sa
puissance avec celle des autres pays, son "pouvoir structurel", pour
internationaliser les réglementations fédérales et assurer ainsi une sécurité
accrue au territoire américain.
CONCLUSION
Deux points de conclusion seulement.
D'abord,
il est important que l'Europe travaille
sans relâche à définir les contours de sa propre sécurité intérieure et en fixe
elle-même les paramètres, car derrière les questions de sécurité se cachent
des enjeux industriels et politiques importants. Ainsi, pour la sécurité des
conteneurs, ce sont les normes américaines qui ont été adoptées, par la force
des choses, alors que l'Europe aurait pu, par une meilleure coordination,
négocier avec l'Amérique des conditions concrètes de standardisation des
procédures mieux adaptées à ses propres pratiques, à ses intérêts, et à la
sécurité commune. L'enjeu n'est pas seulement industriel et commercial, il est
aussi politique, par exemple lorsqu'il touche à la collecte des renseignements
personnels par les compagnies aériennes ou aux passeports à lecture optique (et
à la question des données biométriques qui y figurent ou pas).
Ensuite, pour prendre davantage de
recul, on peut estimer que l'essentiel
des innovations et des modifications institutionnelles en matière de sécurité
intérieure aux Etats-Unis est derrière nous. Bien sûr, il reste de nombreux
projets à achever ou même à réaliser ; mais on ne doit pas s'attendre à de
nouvelles innovations ; ainsi les appels en faveur d'une agence de
renseignement intérieur resteront très probablement sans écho.
Le
territoire américain est à présent plus sûr qu'il ne l'était avant le 11
septembre, grâce aux efforts intérieurs et à la stratégie de défense de l'avant
qui a déplacé le front central de la lutte contre le terrorisme plus près de sa
zone d'origine. Mais il reste
incontestablement vulnérable, tant il est vrai que la sécurité absolue, même
pour les Etats-Unis, est une quête illusoire. Et si un nouvel attentat vient
prouver cet adage, on peut s'attendre à une reprise des efforts intérieurs
visant à construire une impossible "forteresse
Amérique".
© Salamandre et
Justin Vaïsse, 2003
Annexes : le Department
of Homeland Security
Who Is
Part of the New Department?
The agencies slated to become part of the Department of Homeland Security will
be housed in one of four major directorates: Border and Transportation
Security, Emergency Preparedness and Response, Science and Technology, and
Information Analysis and Infrastructure Protection.
The Border and Transportation Security directorate will bring the major
border security and transportation operations under one roof, including:
The U.S. Customs Service (Treasury)
The Immigration and Naturalization Service (part) (Justice)
The Federal Protective Service (GSA)
The Transportation Security Administration (Transportation)
Federal Law Enforcement Training Center (Treasury)
Animal and Plant Health Inspection Service (part)(Agriculture)
Office for Domestic Preparedness (Justice)
The Emergency Preparedness and Response directorate will oversee
domestic disaster preparedness training and coordinate government disaster
response. It will bring together:
The Federal Emergency Management Agency (FEMA)
Strategic National Stockpile and the National Disaster Medical System (HHS)
Nuclear Incident Response Team (Energy)
Domestic Emergency Support Teams (Justice)
National Domestic Preparedness Office (FBI)
The Science and Technology directorate will seek to utilize all
scientific and technological advantages when securing the homeland. The
following assets will be part of this effort:
CBRN Countermeasures Programs (Energy)
Environmental Measurements Laboratory (Energy)
National BW Defense Analysis Center (Defense)
Plum Island Animal Disease Center (Agriculture)
The Information Analysis and Infrastructure Protection directorate will
analyze intelligence and information from other agencies (including the CIA,
FBI, DIA and NSA) involving threats to homeland security and evaluate
vulnerabilities in the nation's infrastructure. It will bring together:
Critical Infrastructure Assurance Office (Commerce)
Federal Computer Incident Response Center (GSA)
National Communications System (Defense)
National Infrastructure Protection Center (FBI)
Energy Security and Assurance Program (Energy)
The Secret Service and the Coast Guard will also be located in the Department
of Homeland Security, remaining intact and reporting directly to the Secretary.
In addition, the INS adjudications and benefits programs will report directly
to the Deputy Secretary as the U.S. Citizenship and
Immigration Services.
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Fact
Sheet: A Day in the Life of Homeland Security For Immediate Release The Department of Homeland
Security has one mission but uses many tools and areas of expertise to
accomplish our goal of securing the homeland. On any given day, we perform a
variety of different tasks and functions to make America safer and our
citizens more secure. Although our responsibilities are varied, we are united
in a common purpose - 24 hours a day, 7 days a week. Below is a sampling of
what the men and women of DHS do in a day. Today, Customs
and Border Protection agents will:
Today,
Immigration and Customs Enforcement agents will:
Today,
TSA employees will:
Today,
the Federal Law Enforcement Training Center will:
Today,
the Office for Domestic Preparedness will:
Today,
U.S. Coast Guard units will:
Today
the Bureau of Citizenship and Immigration Services will:
Today,
FEMA employees will:
Today,
DHS Science and Technology employees will:
Today,
DHS Information Analysis and Infrastructure Protection employees will:
Today,
the United States Secret Service will:
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For Immediate Release
October 1, 2003
FY
2004 Budget Fact Sheet
Today
President Bush signed the first ever homeland security appropriations bill at the
Department of Homeland Security, continuing his commitment to protect the
American people. Overall, the Department's FY 2004 budget authority totals
$37.6 billion: $30.4 billion provided by the Congress plus an additional $7.2
billion in fees.
Below are
some highlights:
Aviation Security
· Of nearly $4.6
billion in Transportation Security Administration (TSA) funding, specific
programs include:
·
$150 million to purchase explosives detection systems.
·
$250 million to install these systems in airports.
· Another $85
million is allocated to improve air cargo security, including:
·
$30 million to enable TSA to improve its oversight of the known shipper
program, using a risk-weighted freight screening system that will identify
pieces of cargo that require closer scrutiny before being loaded on passenger
aircraft. Funds will also enable TSA to hire an additional 100 staff to
perform more in-depth audits of shipper compliance with the known shipper
requirement.
·
$55 million to be used by TSA’s Research and Development to pursue a variety of
technological solutions that would allow for the most efficient and targeted
inspections of cargo carried on passenger aircraft.
Port Security
· $14 million
for the “Customs-Trade Partnership Against Terrorism (C-TPAT)” that will
more than double the number of the
Department’s partnerships with foreign manufacturers and importers. These
partners agree to meet “supply chain” standards ensuring that their shipment
methods repel potential terrorist attempts to use those shipments for
introducing weapons of mass destruction into our ports.
·
C-TPAT will add nearly 160 more supply chain security experts to provide
training and technical assistance to those partners, who will benefit from the
increased level of trust by experiencing fewer port inspections and shorter
wait times.
· $62 million
for the Container Security Initiative (CSI), to deploy teams of
inspectors, special agents, and intelligence analysts to 20 foreign
“mega-ports” and approximately 10 other strategic ports to inspect
containerized cargo for weapons of mass destruction before it is ever shipped
to the United States.
·
$64 million will support technology for non-intrusive inspection (NII).
This will add to a variety of port inspection assets supported from prior year
funding, including radiation detection systems, large scale x-ray machines for
trucks and oceangoing shipping containers, mobile vehicle and cargo inspection
systems (VACIS), and isotope identifiers for international mail and express
courier hubs. The advantage to importers whose cargo warrants increased
inspection will be more efficient, timely, and less costly inspections than the
alternative of physical removal of cargo from a conveyance.
· $125 million
for port security grants that fund security planning and projects to
improve dockside and perimeter security at the nation’s ports. These funds
represent the latest round of grants awarded to state and local governments and
private companies that contribute to important security upgrades like new
patrol boats in the harbor, surveillance equipment at roads and bridges, and
the construction of new command and control facilities.
Border Security and Immigration Enforcement
· $41 million
for up to 570 additional Border Patrol Agents.
· $35.2 million
for an air surveillance wing on the Northern Border, of which $12.8 million is
for the purchase of aircraft.
· $6.7 million
for 51 more Special Agents in the Compliance Enforcement Office of Immigration
and Customs Enforcement’s (ICE) Office of Investigations. These
agents will follow up on “overstays” identified by the US VISIT, SEVIS and
NSEERS databases.
US VISIT
· $330 million
is provided for the US Visitor and Immigrant Status Indicator Technology
(US VISIT) project under the direct control of the Under Secretary for Border
and Transportation Security. This system will provide the capability to
record the entry and exit of non-US citizens into and out of the US, and
provide officials with information about persons who are in the US in violation
of the terms of their admission to the US.
Training More Federal Agents
· The Federal
Law Enforcement Training Center receives $192.78 million, chiefly to
provide additional student training days to federal law enforcement agents.
State and Local Funding
· $4.037 billion
is allocated to the Office for Domestic Preparedness for assistance to
our nation’s first responders, including:
·
$1.7 billion for formula-based grants of which 80% of the funds made available
to the state shall be made available to the localities within 60 days of the
state receiving the funds.
·
$750 million for Firefighters Assistance Grants.
·
$725 million for discretionary grants for high-threat, high-density urban
areas, of which 80% of the funds made available to the state shall be made available
to the localities within 60 days of the state receiving the funds. In
administering these grants, the Congress has directed the Secretary to take
into consideration credible threat, presence of critical infrastructure,
population, vulnerability, cooperation of multiple jurisdictions in preparing
domestic preparedness plans, and the identified needs of public agencies when
determining the allocation of these funds.
·
$500 million for law enforcement terrorism prevention grants, of which 80% of
the funds made available to the state, shall be made available to the
localities within 60 days of the state receiving the fund. This is a new
appropriation not funded in FY 2003.
·
$40 million for Citizen Corps grants.
Emergency Preparedness
· $9.1 billion
is provided for Emergency Preparedness and Response, including:
·
$1.8 billion for the Disaster Relief Fund, which provides federal
assistance to supplement state and local governments’ disaster response, recovery,
preparedness and mitigation efforts. With this funding, DHS provides a
significant portion of the total Federal response to victims in
Presidentially-declared major disasters and emergencies.
·
$484 million for Public Health Programs, specifically $400 million for the Strategic
National Stockpile, $50 million for the Metropolitan Medical Response
System and $34 million for the National Disaster Medical System.
This activity provides for the countermeasures needed to treat diseases caused
by critical chemical and biological agents, as well as medical and support
personnel. This FY 2004 funding is a $184 million increase over the
$300 million funded in 2003.
·
$200 million for the flood map modernization activities. This program
uses state-of-the-art technology to cost-effectively develop accurate and
complete flood hazard information nationwide. This capability will enable
state and local planners to better identify high risk areas susceptible to
flood damage. Using Hurricane Isabel as an example, FEMA, along with
state and local land planning agencies, could have used this technology to
better help identify areas in Virginia and North Carolina that are at risk for
flood damage. This information is then used to develop a mitigation
strategy where the Chesapeake Watershed is managed and improvements to coastal
lands and structures are made that would have minimized flood damage. The
flood map modernization program works in tandem with FEMA’s National Flood
Insurance Fund, and together helps Americans limit losses in consequence of
flood damage every year. The FY 2004 budget allocates $51 million more in
funds over the $149 million funded in 2003.
·
$180 million for Emergency Management Performance Grants, of which no
more than 3% may be used for administrative expenses. These grants help
reduce the risk of future damage in hazard areas and ultimately reduce the need
for disaster assistance. This is an increase of $15 million over the $165
million funded in 2003.
·
$153 million for the Emergency Food and Shelter Program, of which no
more than 3.5% may be used for administrative expenses. This program is
designed to help address the problems of hunger and homelessness associated
with disasters.
·
$60 million for Urban Search and Rescue Teams, of which no more than 3%
may be used for administrative expenses. This provides funding for the
operations, equipment and training of search and rescue teams.
·
$5.6 billion in advance appropriations for the years FY 2004 to FY 2013 for Project
Bioshield, of which $890 million is available in FY 2004. Under this
program, DHS will work with the Department of Health and Human Services to
accelerate the development and procurement of advanced vaccines and treatments
to protect Americans against biological, chemical, and radiological threats.
Modernizing the U.S. Coast Guard
· Of $6.8
billion provided for the Coast Guard,
·
$668 million is allocated to the Integrated Deepwater System Project,
the Coast Guard’s multi-year recapitalization that will replace or modernize
the Coast Guard’s large ships, aircraft, sensors, command and control systems,
and logistics system. Deepwater funding in FY-04 including $143 million
for aircraft, which will include the purchase of a CASA 235 maritime patrol
aircraft; $303 million to be used in part for construction of the first
420-foot National Security Cutter; $101 million for use in part for continued
development of a network-centric command and control system that will
provide a common operating picture; $24.7 million for a common logistics
information system; and continued development of the vertical unmanned aerial
vehicle that will deploy from IDS cutters.
·
The FY 2004 budget provides for 7 additional deployable Maritime Safety and
Security Teams for a total of 13 teams. Each team includes 90 people
and 6 boats, which provide a robust security posture in ports to protect
vulnerable assets such as bridges, nuclear power plants, passenger vessels, and
vessels carrying hazardous cargo.
·
An additional $26.3 million and 529 new personnel increase the Coast
Guard’s search and rescue capability, and the safety of its people as they
perform rescues during storms, floods, and darkness.
Science and Technology
· $918.2 million
is provided for Science and Technology, including:
·
$88 million for the National Biodefense Analysis and Countermeasures Center
to build a facility that will be the DHS “hub and spoke” system that will
further the mission of increasing understanding of potential bioterrorism
pathogens and improving protection of human health and agriculture against
biological terrorism.
·
$75 million for the Rapid Prototyping Program, to fund counterterrorism
projects selected through last summer’s and this fall’s Technical Support
Working Group solicitations, and to support the rapid adaptation of commercial
technologies through the Homeland Security Advanced Research Projects
Agency (HSARPA) for use by DHS and state and local first responders.
·
$70 million for the Homeland Security University Programs. This program
will include the Homeland Security Scholars and Fellows program that
will provide scholarships to undergraduate and graduate students pursuing
scientific studies in homeland security. In addition, it will include the
Homeland Security Centers of Excellence (HS-Centers) program that will
establish a coordinated, university-based system to enhance the Nation’s
homeland security. The HS-Centers will be a critical component of our
nation’s defenses by providing a dedicated capability that will enhance our
ability to anticipate, prevent, respond to, and recover from terrorist attacks.
·
$66.5 million for critical infrastructure protection, of which $60
million is provided for the research, development, testing and evaluation of an
anti-missile device for commercial aircraft.
·
$39 million for developing a database of homeland-security related standards
from private sector standards development organizations, for certification
and accreditation models for products and services, for testing and evaluation
protocols for commercial radiation detectors, and for developing standard
chemical methods of analysis of high explosives, chemical warfare agents, and
toxic industrial chemicals.
·
$38 million will be used to continue the deployment of the Urban Monitoring
Program, also known as BioWatch. Through the BioWatch biosurveillance
program, DHS, the Environmental Protection Agency and the Centers for Disease
Control’s Laboratory Response Network provide early detection of
bio-threats. These partners are working with state and local officials to
implement an effective consequence management plan that incorporates the
BioWatch system. In addition, these funds are also being applied to
develop the next generation of bio-pathogen monitoring sensors.
·
$127 million will be used to develop sensors and other countermeasures to
prevent the illicit transport and use of radiological and nuclear materials
within the United States.
Information Analysis and Infrastructure Protection
· A total of
$839.3 million is provided for information analysis and infrastructure
protection, including:
·
·
$20 million for the Departmental Command Center, which provides 24 hour a
day, 7 day a week live watch for command, control, and monitoring capabilities
of the Department.
·
$28 million for threat determination and assessment, which provides
strategic assessments of our nation’s critical infrastructures and key assets,
including 168,000 public water systems; 300,000 oil and natural gas production
facilities; 4,000 offshore platforms; 278,000 miles of natural gas pipelines;
361 seaports; 104 nuclear power plants; 80,000 dams; and tens of thousands of
other potentially critical targets.
·
$52.3 million for information warnings and advisories, which will
develop a comprehensive process to guide intelligence collection, assessment,
evaluation, and prioritization; and ensure the required privacy protection related
to the use, collection, and disclosure of private sector and personal
information.
·
$84.2 million for infrastructure vulnerability and risk assessment,
which will develop and maintain a complete, accurate, and prioritized mapping
of the nation’s critical infrastructures and key assets including agriculture,
food, water, public health, emergency services, government, defense industrial
base, information and telecommunications, energy, transportation, banking and
finance, chemical and hazardous materials, postal and shipping, and monuments
and icons.
·
$345 million for remediation and protective actions, which includes work
with state and local governments, and industry, to identify and prioritize
protective measures; and to develop objective protection standards and
performance measures.
·
$141 million for the National Communications System, which includes the
emergency notification system, back-up dial-tone, government emergency
telecommunications network, and wireless priority service.
Immigration Services
·
The CIS budget includes $1.8 billion, a 9% increase ($143 million) over FY 2003
to support further improvements in application processing as well as the
processing of projected volume. The $1.8 billion is comprised of $236
million in appropriated funding and approximately $1.6 billion in projected fee
revenues.
·
The CIS budget supports the President's five-year, $500 million initiative,
begun in FY 2002, to attain a universal six-month processing time standard for
all immigration benefit applications, and provide quality service to all legal
immigrants, citizens, businesses and other CIS customers. The third $100
million installment of the President's five-year plan consists of $20 million
from revenues generated by the Premium Processing Service fee and $80 million
in appropriated funds.
Secret Service
· $1.14 billion
is provided for the Secret Service, which includes new funding for White House
mail screening. The bill also supports security enhancements at Secret
Service protected facilities.
· The USSS will
be the lead agency for multiple National Special Security Events this
year, including the G7/G8 meeting and the Republican and Democratic National
Conventions and protection of presidential candidates during the campaign of
2004.
· The bill also
supports the Secret Service Electronic Crimes Task Force initiative,
promotes additional programs to protect our nation’s financial infrastructure,
and allows the Secret Service to continue to provide grant and forensic support
to the National Center for Missing and Exploited Children.
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