Justin Vaïsse* pour Politique internationale n°86, hiver 1999-2000

 

 

QUI GOUVERNE A WASHINGTON ?

 

 

 

En janvier 2001, Bill Bradley, Al Gore, John McCain ou George W. Bush succédera à Bill Clinton. L'élection présidentielle est-elle susceptible de modifier drastiquement la donne en matière internationale ? La réponse est non. Non seulement parce que les candidats ne proposent pas des programmes très différents — ce n'est ni dans l'air du temps, ni dans leur habitude, ni dans leur intérêt. Mais surtout en raison du fonctionnement même de Washington.

Plus que jamais, il faut rechercher la clef de la politique étrangère américaine dans l'équilibre des luttes factionnelles et bureaucratiques qui agitent la capitale fédérale. Quel que soit le vainqueur de novembre 2000, son action extérieure sera déterminée avant tout par le jeu pluraliste : lobby taiwanais contre lobby chinois, protectionnistes contre libre-échangistes, Congrès contre Maison-Blanche, Conseil de sécurité contre Département d'Etat, droite chrétienne contre libéraux internationalistes, etc. Chacun surveille l'autre. De sorte que si l'on ne saurait dire qui l'emportera, il est une prédiction qui ne manquera pas de se réaliser : la politique étrangère américaine n'évoluera que dans des limites très étroites.

Les jeux de l’influence et de la persuasion

Comment se représenter le pouvoir à Washington ? L'image classique des cercles concentriques avec un centre d'où rayonnerait le pouvoir en matière de politique étrangère est tout à fait trompeuse. En réalité, ce centre se détermine en fonction d'équilibres qui se réalisent en dehors de lui et qui envahissent son espace de décision. Certes, lui-même y participe. Il peut intervenir et faire la différence. Mais il est loin d'avoir toujours le dernier mot.

Il n'est point besoin, d'ailleurs, de recourir à des schémas de complot et de manipulation par des groupes occultes : cette situation résulte de deux facteurs simples et bien connus. D'abord, l'Amérique est une superpuissance polymorphe au sein d’un monde complexe. Son intérêt national n'est jamais univoque, il résulte toujours d'un arbitrage entre de multiples considérations d’ordre stratégique, économique, idéologique. Ensuite et surtout, l'intérêt général, en l'absence d'une instance incontestable pour l'inspirer, le définir et le garantir — rôle que joue l'État en France — résulte de la prise en compte et de la confrontation des intérêts particuliers et privés. Ainsi le veut, de façon délibérée, le modèle pluraliste depuis James Madison. Un modèle dans lequel il est plus facile de bloquer que de construire, un jeu souvent paralysant qui est le prix payé depuis deux siècles contre le danger d'une trop forte concentration du pouvoir qui pourrait mener à la tyrannie. Ce qui explique tout ensemble la légitimité des groupes de pression, l'apparente pagaille du gouvernement fédéral, la fortune des consultants et des lobbyistes, et le désarroi des observateurs internationaux.

Déchiffrer cette machine, prévoir l'évolution de la politique étrangère américaine — ou, du moins, les facteurs qui vont l'influencer — c'est donc arpenter Washington afin de comprendre les règles actuelles du jeu pluraliste. Une description statique des acteurs ne permettrait pas de rendre compte de l'intrication des facteurs qui pèsent dans la décision. Mieux vaut donc commencer par revenir brièvement sur quelques-uns des grands dossiers internationaux qui resteront au menu de la Maison-Blanche au cours des années à venir.

Banana Republic

Le développement des contentieux commerciaux (banane, bœuf aux hormones, OGM, atténuateurs de bruit (hush-kits), etc[1]) empoisonne actuellement les relations euro-américaines. Or tout indique que ces conflits continueront à prospérer sous la prochaine administration sans que le président y puisse grand-chose. En effet, lorsqu'ils naissent du côté américain (ce qui n'est pas toujours le cas), ces contentieux présentent un trait commun : ils résultent de la mise en action, par des firmes américaines contrariées dans leur activité ou leur stratégie, des instruments classiques du lobbying à Washington. Il s’agit essentiellement des sociétés Chiquita, Dole et Del Monte pour la banane ; de Monsanto, American Home Products, Dupont et Dow pour les OGM ; de Fedex et Northwest Airlines pour les hush-kits.

Le lobbying, qui en est venu dans le langage courant à désigner toute forme d'influence et de pression, correspond cependant à une réalité bien précise et juridiquement encadrée en Amérique, notamment par le “ Federal Regulation of Lobbying Act ” de 1946 et le “ Lobbying Disclosure Act ” de 1995, lois qui n'ont pas pour but de restreindre l'activité des lobbyistes, assimilée à la liberté d'expression, mais, en les forçant à se déclarer, de moraliser certaines pratiques[2]. Il est vrai que ses modalités sont variées : dans sa forme extrême et occulte, le lobbying s'apparente à la corruption d’un homme politique ; dans sa forme “ citoyenne ”, à une pression qu’exercent des électeurs (eux-mêmes mobilisés par certains groupes d'intérêt) sur leur congressman. Entre ces deux pôles, on trouve une large gamme de méthodes, depuis l’envoi de conseils, d’argumentaires et d’informations techniques aux attachés parlementaires, jusqu’aux opérations de relations publiques (wining and dining), en passant par l’embauche de cabinets spécialisés – on compterait plus de 30 000 lobbyistes à Washington – et, surtout, les contributions financières apportées aux deux grands partis et à leurs candidats. On sait que le coût d'une campagne est exorbitant, que ce soit pour la présidence (230 millions de dollars cumulés pour Bill Clinton et Bob Dole en 1996, en plus des 70 millions dépensés par leurs partis) ou pour un siège de représentant (670 000 dollars en moyenne). Un candidat au poste de sénateur dépense 4,8 millions de dollars en moyenne et jusqu’à une vingtaine de millions dans certains cas. Tout ceci place les élus sous l'influence de ceux qui les financent, c’est-à-dire, le plus souvent, des entreprises. A cet égard, il faut distinguer, dans une législation compliquée, les donations “ régulières ”, plafonnées, des donations illimitées (soft money[3]). Ce sont ces dernières qui constituent le gros des contributions de campagne et le véritable instrument d’“ achat d’influence ”. Le but est d’obtenir une décision favorable de l'Exécutif ou du Législatif. C’est pourquoi, au-delà des sujets qui font l'objet d'une médiatisation, l’essentiel du lobbying vise à imposer, ici ou là, quelques phrases clés dans un texte de loi souvent obscur ou, pendant quelques instants, à obtenir l'oreille d'un membre de l'administration.

Prenons un cas précis, volontairement caricatural. La mise en place, en 1993, de l'Organisation commune du marché de la banane (OCMB)[4] s'est traduite par un renforcement de la préférence accordée, sur le marché européen, aux producteurs communautaires et ACP ainsi qu'aux distributeurs communautaires. Si les diverses firmes bananières américaines ont perdu des parts de marché à cette occasion, le recul a été encore plus marqué pour Chiquita, qui n'est pas une inconnue[5]. Cette initiative européenne a sans doute aggravé les difficultés financières propres de la firme qui, récemment, a certes réussi à réduire un endettement très élevé mais n'est pas parvenue à redresser sa rentabilité au plan comptable, restée négative sur les cinq dernières années. En difficulté, il lui fallait agir rapidement.

Parmi les centaines de demandes d’enquête sur des pratiques commerciales jugées abusives qui lui sont adressées chaque année, l’USTR (United States Trade Representative, sorte de ministre du commerce extérieur américain) n’en retient qu’une quinzaine. Dès septembre 1994, Chiquita demande à l'USTR d'engager une action contre l'OCMB au titre de l'article 301[6]. Mais Carl Lindner, président de Chiquita, finançait surtout, jusque là, le parti républicain. Qu'à cela ne tienne ! Il allait également devenir l'un des plus gros donateurs du parti démocrate. Peu avant la charge lancée par l'Administration contre l'OCMB, en avril 1996, il fait parvenir 500 000 dollars aux diverses caisses des candidats démocrates dans le pays[7]. Si l’on s’en tient aux élections de 1996 et 1998, il a donné, outre les contributions plafonnées, au minimum 2,26 millions de dollars de soft money[8] aux deux partis, soit personnellement, soit à travers l’American Financial Group (nom de l'entreprise qu'il possède) et ses cadres dirigeants. Ce qui le place aux tout premiers rangs des donateurs (troisième donateur du camp républicain pour les deux derniers cycles électoraux) et lui confère une influence décisive à Washington[9].

Certains signes ne trompent pas : ces dernières années, on sait qu’il a pu rencontrer Mickey Kantor (qui, en tant que "USTR", a porté le contentieux avec l’Union européenne devant l'OMC en avril 1996), être reçu par le président et le vice-président (“ White House Coffee ”), et dormir dans la Lincoln Room à la Maison-Blanche (réservée aux hôtes de marque du président). La firme a également été appuyée dans ses démarches par Bob Dole[10], proche de Carl Lindner. Enfin, elle a complété son arsenal d'influence par le recours à du lobbying “ externe ”. Ainsi, l’American Financial Group a passé un contrat de lobbying[11] de 20 000 dollars avec la firme Akin, Gump, Strauss, Hauer & Feld, classée troisième des cabinets de lobbyistes cette année par le magazine Fortune[12] pour son efficacité, et à laquelle l’avocat Vernon Jordan apporte son renom[13]. En 1998, c’est Chiquita qui a passé deux contrats, de 20 000 et 150 000 dollars, avec deux firmes de lobbying, McDermott, Will & Emery et Public Strategies.

La cause de Chiquita, épousée par Washington, l'a emporté : l'Union européenne a été condamnée une troisième fois début avril. Il s'agit d'un cas où le pouvoir de l'argent s'affiche de façon très nette puisque pratiquement aucune banane ne pousse en Amérique du Nord et que peu d'emplois sont menacés. La situation est parfois très différente. Ainsi, les producteurs d’acier s'appuient sur une campagne nationale aux accents patriotiques, “ Stand Up for Steel ”. Cette action rassemble les protectionnistes des deux bords, Pat Buchanan comme Dick Gephardt, et est organisée sur le mode du “ grass-root movement ”[14] : lettres, coups de téléphone, rassemblements et manifestations… Le lobby de la banane est aussi un cas particulier parce qu'il rencontre peu d’opposition : seuls le Congressional Black Caucus (qui rassemble les congressmen noirs) et des groupes de pression tels que TransAfrica de Randall Robinson[15] ont lutté en faveur d’un arrêt de la procédure à l’OMC, de crainte d’une déstabilisation des pays des Caraïbes touchés. Ils ont reçu en 1996 le soutien du général Sheehan, alors commandant des forces américaines dans l’Atlantique et les Caraïbes, inquiet des possibles implications économiques, et donc migratoires, d’un arrêt du mécanisme de soutien européen dans la zone caraïbe. A quoi il faut ajouter le sens de l'intérêt national, le souhait de préserver des bonnes relations avec l'Europe, qui représente incontestablement un garde-fou, au Département d'État notamment. Mais le plus sûr contre-pouvoir, c'est la présence d'un contre-lobby : dans le cas de la campagne “ Stand Up for Steel ”, ce sont bien sûr les utilisateurs d'acier, industrie automobile en tête, qui limitent le tournant protectionniste.

Lobbying et contre-lobbying

Un dossier à dominante stratégique illustre à merveille le fonctionnement du “ contre-lobbying ” : les dessous du “ grand jeu ” mené depuis quelques années autour de la Mer Caspienne et en Asie centrale, si bien décrit par Olivier Roy dans le n° 82 de Politique Internationale. Où se situe l'intérêt national américain ? La réponse est évidemment différente selon les acteurs[16]. Il y a d'abord la réponse officielle de l'administration, qui entend aider les pays de la zone à exploiter leurs ressources pétrolières et à les exporter[17] afin de fortifier la souveraineté et la démocratie dans ces jeunes États[18]. Mais d'autres voix se sont fait entendre. Ainsi les lobbies pro-israéliens[19], mus par une volonté rigide d'isoler l'Iran, tentent d'empêcher le passage des hydrocarbures par le territoire de la République islamique (c'est devenu un credo de l'administration, et du reste la loi D'Amato l'interdit) et d'assurer à l'État hébreu une alimentation sûre, indépendante des nations arabes et du Golfe persique. Le tracé Sud, par l'Iran (ou un accord de swap[20] avec ce pays), a donc été écarté. Les partisans d'Israël ont eu comme force d'appoint le lobby pro-turc, qui mesure les besoins futurs de la Turquie en hydrocarbures et, surtout, l'avantage de contrôler les routes du pétrole. Ceci lui permettrait de reprendre pied dans un jeu régional qui ne lui a pas réussi (échec du pan-turquisme vers l'Asie centrale) ; l'objectif est d'éviter que les compagnies se contentent des routes existantes (Bakou – Soupsa par la Géorgie, et Bakou – Novorossiïsk par la Russie) qui débouchent en Mer Noire et font transiter toujours plus de pétroliers par le détroit du Bosphore. Face à la Russie, l’Exécutif n’est pas allé jusqu’à énoncer une doctrine de containment explicite. Mais au sein de l'administration comme sur ses marges — par exemple en la personne de Zbigniew Brzezinski[21]— on manifeste clairement la volonté de consolider l’indépendance des jeunes républiques par rapport à Moscou. Ce qui incite à renoncer à un tracé passant par le territoire russe, par ailleurs troublé (Daguestan, Tchétchénie, Ossétie…). Quant au refus d'une route sud-est par l'Afghanistan et le Pakistan, débouchant en Mer d'Arabie, il s’explique certes par l’instabilité de cette zone mais, plus encore, par l'opposition croissante que suscite le régime des Talibans dans l'opinion publique (organisations féministes, associations de défense des droits de l'homme) et au Congrès. Opposition qui a contraint la société pétrolière américaine Unocal à ajourner ses projets. Reste donc un seul débouché "politiquement correct": le tracé par la Géorgie et la Turquie, c'est-à-dire l'axe Bakou-Ceyhan… qui, bien qu'il évite l'Arménie, passe cependant à portée de son artillerie[22].

Or l'Arménie, pourtant soutenue et alimentée en armes par la Russie[23] et en bons termes avec l'Iran, est paradoxalement très puissante à Washington en raison de la mobilisation de la diaspora arménienne en Amérique. Le caucus arménien au Congrès compte plus de 70 membres, et l'Arménie est le quatrième récipiendaire d'aide américaine par habitant[24]. En outre, les Arméniens-Américains ont trouvé chez les Grecs-Américains des alliés de choix, même si le lobby grec à Washington est un peu moins puissant[25]. Celui-ci ne tient pas du tout à voir la Turquie devenir un acteur clef du pétrole dans la région[26]. L'Azerbaïdjan a beau bénéficier d'une situation géostratégique enviable face à une Arménie enclavée, il lui manque un facteur de puissance essentiel dans les relations internationales actuelles : une diaspora aux Etats-Unis et un lobby au Capitole. C'est ainsi que, à la suite du conflit du Haut-Karabakh, le lobby arménien a réussi, en 1992, à faire adopter par le Congrès une politique hostile à l'Azerbaïdjan (section 907 du “ Freedom Support Act ”)[27] qui handicape Bakou dans la mise en valeur de ses hydrocarbures et bloque les flux d'aide et d'assistance par Washington. Le président Alyiev est certes soutenu par le très puissant lobby des sociétés pétrolières américaines, à commencer par Amoco[28], mais force est de constater que les résultats n'ont pas suivi, en dépit des promesses de Bill Clinton lui-même. L’Azerbaïdjan, aidé par les lobbies pro-israéliens, a donc décidé de s'offrir les meilleurs consultants républicains (puisque c'est le Congrès qu'il s'agit ici de convaincre) sur le marché ; et fin août 1998, trois hommes prenaient l'avion pour Bakou : Lawrence S. Eagleburger, ancien secrétaire d'État, Howard H. Baker Jr., ancien leader de la majorité au Sénat, et John H. Sununu, ancien secrétaire général de la Maison-Blanche[29].

A ce jour, ce lobbying n'a pas encore porté ses fruits, et la section 907, toujours en place, et gêne les pétroliers américains et plus encore l'Azerbaidjan. En revanche, l'accord concernant l'oléoduc Bakou-Ceyhan a été signé en fanfare le 18 novembre 1999, en marge du sommet de l'OSCE, entre les Etats-Unis, l'Azerbaidjan, la Géorgie et la Turquie. Il semble donc que l'alliance des lobbyistes du président Alyiev (et d'autres pays de la zone, comme le Turkmenistan qui bénéficiera d'un gazoduc via l'Azerbaidjan et la Turquie), des lobbies pro-israélien, et, dans une moindre mesure, turc, l'ait emporté contre les lobbies arménien et grec, soutenus par tous ceux qui ne veulent pas s'aliéner la Russie[30], dans la définition de l'intérêt national américain.

Pour autant, l'avenir n'est pas radieux. C'est d'abord la question des garanties politiques qui est posée : la Russie, qui voit d'un mauvais œil cet accord, ne va-t-elle pas être tentée de destabiliser les Républiques du Caucase, notamment la Géorgie ? Comment les Arméniens vont-ils réagir à cette victoire de l'ennemi azéri et de la Turquie, alors que l'oléoduc envisagé tangente son territoire ? Washington a certes consenti à verser 500 millions de $ de prêts garantis à travers l'OPIC et l'Exim Bank[31], et la Turquie (soutenue par l'Amérique sur ce point ?) s'est engagée à payer les dépassements du devis de 2,4 milliards de $. Mais les compagnies pétrolières font et refont leurs comptes à mesure que fluctuent les prix du pétrole, menaçant la rentabilité d'un éventuel oléoduc qu'elles n'ont pas encore décidé de construire. En effet, loin d'une idée de primat systématique des considérations mercantiles dans la politique étrangère américaine (comme autrefois en Amérique centrale pour les compagnies fruitières[32]), il faut observer que c'est parfois le gouvernement qui est en position de demandeur vis-à-vis des grandes compagnies ; le fait n'est d'ailleurs pas nouveau[33]. Au pays de l'initiative privée, l'administration ne saurait se substituer tout à fait aux pétroliers, qui décideront eux-mêmes… pourvu que le Congrès soit compréhensif!

Le Congrès, acteur autonome des relations internationales

Pour le président, en effet, le premier contradicteur, c'est le Congrès. La politique étrangère avait été l'un des véhicules privilégiés de l'ascension de la “ présidence impériale ” (A. Schlesinger Jr.). La crise du Watergate et ses suites avaient, au contraire, entraîné un certain rééquilibrage en faveur du Législatif. Deux évolutions fondamentales ont marqué les années 1990. D'une part, délivrés du “ ciment ” de la Guerre froide, les parlementaires se sont sentis moins tenus à la réserve et ont fait rentrer définitivement les affaires étrangères dans le jeu politicien[34] ; le vote selon des lignes partisanes qui n'est pas, contrairement au cas français, dans la tradition, a considérablement augmenté au cours des dernières années, culminant dans le climat de haine de Bill Clinton (l'homme de l'affaire Lewinsky… et, du coup, de ses politiques) dans le camp républicain. Le rejet du TICE (Traité d'interdiction complète des essais nucléaires, en anglais CTBT) par le sénat le 13 octobre 1999 s'explique pour partie par la détermination d'un petit groupe de républicains à faire mordre la poussière au président sur ce dossier. D'autre part, certains relèvent que l'importance croissante de l'économie dans les relations internationales, par rapport aux questions de sécurité, a tendu à raffermir la position du Législatif – dont c'est largement le domaine[35].

Face au Congrès, le président se trouve en fait en position de lobbyiste. Donc, s’il est dépourvu de leadership, sa marge de manœuvre est fortement réduite : c'est en ce sens qu'on a pu parler d’affaiblissement de la fonction présidentielle lors de l’affaire Lewinsky. Bill Clinton, confronté à un Congrès républicain, s'est trouvé, de surcroît, en position d'accusé par rapport au Législatif, et de dépendance vis-à-vis des démocrates. Il ne faudrait pas pour autant exagérer son abaissement : son pouvoir de veto et, plus encore, le soutien continu de l'opinion publique, qui a culminé lors des élections de novembre 1998 (mid-term), ont limité les dégâts. Sur le long terme, la fonction présidentielle est quelque peu dégradée moralement et ses droits (le “ privilège de l’Exécutif ”) ont été rognés. Cela dit, l’hypothèse d’un “ abaissement du seuil ” de l’impeachment est nuancée par le revers électoral qu’ont subi les Républicains. La procédure de destitution constitue bien une arme à double tranchant pour le Congrès.

Quoi qu’il en soit, celui-ci demeure, plus que jamais, une assemblée locale. Un représentant dépend avant tout de sa base électorale, sollicitée tous les deux ans, plus que des appareils des partis à Washington. D’où — en dépit des tendances au vote partisan déjà mentionnées — la vulnérabilité des parlementaires à des considérations d'intérêts particuliers ou partisans, au détriment de l'intérêt national des États-Unis. On sait comment le représentant Christopher Smith (républicain, New Jersey) a bloqué obstinément, ces dernières années, les crédits destinés à l'ONU en y attachant un cavalier législatif[36] qui exigeait l’arrêt des opérations de planning familial menées sous l'égide de certaines agences à l’étranger. Cette condition, destinée à lutter contre l’avortement, a conduit le président Clinton à opposer son veto à l’ensemble de la proposition de loi jusqu'à l'automne 1999. Plus généralement, le degré de sensibilité aux problèmes du monde des membres du Congrès ne cesse de décliner, à mesure que les dangers se font moins pressants et que les "anciens" internationalistes (ceux qui, notamment, avaient fait leur service militaire… ou, simplement, avaient voyagé à l'étranger) disparaissent. Le processus de confirmation de certains hauts fonctionnaires — membres du cabinet, ambassadeurs…— fournit une autre occasion d'escarmouches, dont Richard Holbrooke, après bien d'autres, a fait les frais pendant plus d'un an avant d’être confirmé à son poste d'ambassadeur à l'ONU. Jesse Helms (sénateur républicain de Caroline du Nord, président de la commission des Affaires étrangères) s'est fait le chantre de l'unilatéralisme cocardier et intransigeant vis-à-vis de l'administration Clinton. Il n’a pas hésité à bloquer la ratification de plusieurs traités — puisque tel est le privilège du Sénat, qui ne s'en prive pas.

On aboutit donc à une situation de dédoublement de l'acteur américain : l'Exécutif peut prétexter un probable refus du Congrès pour durcir sa position dans certaines négociations, tout en protestant de sa bonne volonté de transiger — c'est en quelque sorte la stratégie “ good cop, bad cop ”[37]. Il arrive même que des parlementaires participent aux sommets et y fassent entendre leur voix. Ainsi, lors du sommet consacré à l’environnement qui s’est tenu à Rio en juin 1992, le sénateur Al Gore incita la délégation américaine à plus de concessions. Inversement, les treize congressmen américains présents à la conférence de Buenos Aires en novembre 1998 poussèrent la délégation américaine à l'intransigeance envers les pays en voie de développement. De ce fait, les capitales étrangères ont de plus en plus tendance à intégrer dans leurs calculs diplomatiques le poids du Congrès — le président Chirac n'est-il pas allé, en 1995, y plaider la cause de la Force de réaction rapide ? —, quitte à accentuer une évolution fâcheuse qui transforme celui-ci en acteur à part entière des relations internationales.

Sanctions économiques et intérêt national

Il y a enfin, bien sûr, le problème de la prolifération des sanctions, qui sont devenues, pour le Congrès, un instrument idéal d’action “ autonome ”. Les années 1970 avaient vu la naissance de cette pratique, avec l'amendement Jackson-Vanik[38] ; puis les présidents Carter et Reagan avaient repris l'arme pour leur usage personnel. Le Congrès se l'est réappropriée, surtout depuis le début de la "cohabitation" en 1994 : c'était l’un des moyens utilisés par les républicains pour affirmer leur volonté face à Bill Clinton. Cette tendance a culminé en 1996, avec les lois Helms-Burton et D'Amato-Kennedy contre Cuba, l'Iran et la Libye. Depuis lors, la manie des sanctions (comme celle de la conditionnalité) paraît prise entre deux évolutions. D’un côté, ce type de mesure a structurellement tendance à proliférer, pour toute une série de raisons : jeu électoral ; instrument idéal pour forcer la main de l'Exécutif ; commodité de cette arme qui permet de “ faire quelque chose ” sans risquer la vie des Marines ; supériorité morale sur les politiques d'engagement ou de dialogue constructif avec des régimes contestés ; coût diffus pour l'économie américaine. De l’autre, on assiste à un mouvement de réaction qui prend la forme d’une nouvelle coalition : le lobby “ USA*Engage ”. Ce dernier syndique, entre autres, les lobbies du business, les très puissants lobbies agricoles — qui ont réussi, en 1999, à faire autoriser la vente de 500 millions de dollars de céréales à l'Iran ! — et des personnalités internationalistes éminentes. Il est soutenu, de loin, par l'administration. On peut imaginer, dans les années à venir, une certaine capacité d'influence de cette seconde tendance sous la forme de mesures d’atténuation des sanctions décidées — ou d'un waiver systématique pour le président (capacité à suspendre l'effet des sanctions). Car — répétons-le — ces mesures privent le chef de la Maison-Blanche de sa marge de manœuvre diplomatique. En outre, elles l’obligent souvent à travestir les faits dans les rapports réguliers, de plus en plus nombreux, qu'il doit remettre au Congrès (sur la drogue, les droits de l'homme, le terrorisme, etc.) afin d’éviter l’imposition de sanctions automatiques contre des pays que l’Exécutif veut par ailleurs soutenir : c'est le fudge factor[39]. Une illustration de cette rigidité a été donnée par l'application automatique de l'amendement Glenn, dirigé contre l'Inde et le Pakistan, après les essais nucléaires de mai 1998 : son automaticité a rendu difficile, pour la diplomatie américaine, la recherche de compromis et de solutions créatives dans ses négociations avec les deux pays. Autre exemple frappant : si l'aide américaine à la Russie est à un niveau si bas en dépit d'un soutien proclamé (2,6 milliards de dollars de 1992 à 1999), c'est notamment en raison de la conditionnalité imposée par le Congrès à propos des libertés religieuses en Russie, et surtout de la prolifération nucléaire en direction de l'Iran.

Les différents pôles de l’Exécutif

S'il n'y avait que le jeu des lobbies et le Congrès, le futur président pourrait sans doute manœuvrer à son aise puisqu'il bénéficie, contrairement aux autres acteurs, de l'unité d'action. Pourtant, à y regarder de plus près, cette unité fait souvent défaut à l'Exécutif, et les dissensions sont fréquentes. Un épisode récent permet d'illustrer ces dissensions : le déplacement du pouvoir au sein de l'Exécutif pendant l'affaire Lewinsky, et son impact sur le dossier de la banane. Bill Clinton et certains responsables de son administration voulaient sincèrement limiter les dégâts des guerres commerciales avec l'allié européen ; mais, pour cela, il eût fallu consacrer du temps et de l'énergie au dossier. Or il semble que le vide du pouvoir consécutif à l’impeachment, début 1999, a eu pour conséquence une offensive des “ faucons ” (“hard liners ”) de l’Administration, tandis que les “ colombes ”, plus enclines à la modération, étaient moins soutenues par le président, trop occupé par son procès ; l'affaire s'est donc accélérée à ce moment[40].

Les luttes bureaucratiques s'expliquent par le chevauchement des compétences et la fluidité des attributions de chacun. Mais elles sont aussi le produit d’un autre facteur essentiel : l'intervention du Congrès par le biais du financement. D’où la nécessité, pour les départements (les ministères) et les grandes agences de l'Exécutif, d’avoir des lobbyistes sur la colline du Capitole.

Le cas du Pentagone est, à cet égard, particulièrement intéressant : afin de nouer des alliances au Congrès, il dépense plus de 10 millions de dollars par an au titre du lobbying. Rappelons d'abord que les quatre armées (Army, Navy, Air Force, Marines) sont en concurrence permanente pour l’accès à des postes, à des responsabilités et à des crédits. Bien que le président soit commandant en chef et qu'il ait l'initiative des lois budgétaires, le jeu se déploie surtout au Congrès. C'est là que prend corps le “ lobby militaro-industriel ” déjà dénoncé en son temps par Eisenhower, sous la forme des fameux “ triangles d'acier ”[41]. Leur fonctionnement est simple : les grandes sociétés d'armement ont besoin de contrats, les congressmen ont besoin de faire affluer les deniers publics vers leur circonscription (“ pork-barrel spending ”), et chaque armée souhaite développer ses ressources. Ce qui explique qu'après la baisse qui a suivi le “ Reagan buildup ” (progressive augmentation des dépenses dans les années 1980), le budget soit reparti à la hausse alors qu’aucune menace ne pesait sur les intérêts des États-Unis. Sur ce dossier, une fois de plus, le président Clinton s’est emparé d’un thème républicain populaire, en proposant de lui-même, au cours de l'hiver 1998-1999, d’augmenter le budget de la Défense de quelque 106 milliards de dollars sur six ans. Ce qui n'était assurément pas sa priorité.

Plus globalement, le pouvoir du Pentagone s'est largement fait sentir sous sa présidence. Et cela, tant pour des raisons structurelles (velléités de recours systématique à l'ONU au début du premier mandat ; préférence de l'armée pour les républicains) que conjoncturelles (attitude de Bill Clinton pendant la guerre du Vietnam; affaire de l'admission des homosexuels dans l'armée et autres initiatives du président). On a pu s'en apercevoir lors des opérations au Kosovo : les militaires ont, mezza voce il est vrai, fait entendre leur différence sur les conditions et la conduite de la guerre, prenant leurs distances avec le général Clark[42]. Le profil bas du chef d'état-major des armées, le général Hugh Shelton, a cependant calmé le jeu ; s'il s'était agi d'une personnalité comme le général Colin Powell, auteur de la doctrine de prudence en matière d'intervention qui porte son nom, et qui n'a pas vraiment été suivie au Kosovo[43], les choses auraient été plus délicates encore (on se souvient du poids de C. Powell dans la décision de ne pas intervenir en Bosnie pendant de longues années).

On constate donc que le Pentagone, institution de grande envergure dotée de ses propres équilibres et qui dépend largement du Congrès, jouit d'une certaine indépendance et d’un vaste pouvoir par rapport aux présidents — même si le leadership présidentiel peut atténuer cette indépendance. Lors des débats sur l'interdiction des mines antipersonnel puis sur la création d’une Cour pénale internationale, les vues du Pentagone (inquiet pour ses champs de mines en Corée et pour ses interventions multiples de par le monde) ont ainsi prévalu, en dépit des inclinations de Bill Clinton. Et les exemples du même type, sur le plan diplomatique notamment, abondent.

Le président doit compter avec bien d'autres pouvoirs au sein même de l'Exécutif. Durant le premier mandat de Bill Clinton, le Conseil national de sécurité, alors dirigé par Anthony Lake, a tendu à prendre l'ascendant sur le Département d'État de Warren Christopher et le Pentagone de Les Aspin – on l'a observé notamment dans le débat bureaucratique sur l'extension de l'OTAN où T. Lake a été, en 1993 – 94, l'élément moteur face à un Pentagone méfiant[44]. Quant au second mandat, il est marqué par une empreinte relativement équilibrée de Sandy Berger – conseiller national de sécurité, il est le gardien du consensus, un œil toujours rivé sur la scène intérieure – et de Mme Albright au Département d'Etat – avec la double mission de se concilier le Congrès, notamment Jesse Helms, et de faire entendre la rhétorique wilsonienne et volontariste[45]. A tel point que certains ont parlé d'une “ doctrine Albright ”, que l’on pourrait résumer par sa réplique à la doctrine Powell : “ A quoi bon ce superbe outil militaire que vous ne cessez de nous vanter si l'on ne peut jamais s'en servir ? ”. Quant à W. Cohen, républicain et poète, il a joué son rôle de défense des intérêts de l'armée sans relief particulier. On peut cependant noter qu'entre ces trois pôles souvent en conflit, les dissensions ont été modérées quand on les compare à la période Kissinger – Schlesinger sous Nixon, Brzezinski – Vance sous Carter, ou encore à la cacophonie de la période Reagan. Peut-être a-t-elle été aussi moins créative ?

Quoi qu’il en soit, la plus grande influence personnelle exercée sur la politique étrangère des États-Unis a peut-être été celle des responsables du commerce (Laura D'Andrea Tyson, Ron Brown, Mickey Kantor) et, surtout, des finances  (Robert Rubin et Lawrence Summers). La politique de libéralisation accélérée des marchés extérieurs prêchée par ces derniers, particulièrement en Asie[46], en témoigne largement. Il faut enfin compter avec plusieurs personnalités de second rang (Richard Holbrooke pour la politique européenne, notamment les Balkans et l'extension de l'OTAN ; Strobe Talbott pour la politique russe appelée "talbottisme" par ses détracteurs) mais dont la capacité d’influence est considérable en raison, tout simplement, de la puissance américaine qu’ils incarnent.

Les autres acteurs

Le tour d'horizon est-il complet ? Pas tout à fait. Il convient encore d'ajouter quelques acteurs, le premier d'entre eux étant l'opinion publique. On sait que les sondages ont été employés par le président Clinton à une échelle inconnue jusqu'alors. Quant aux médias, leur rôle en politique étrangère est moindre que dans les affaires intérieures ; leur esprit critique également. En 1998-1999, la critique est souvent venue de certains think tanks, marqués idéologiquement (The Heritage Foundation, The Cato Institute) ou non (voir les critiques du Center for Strategic and International Studies contre l'opération “ Desert Fox ” et la guerre des Balkans)[47].

Le parti du président peut également peser sur certaines de ses options de politique étrangère. Ainsi sur la question de la libéralisation des échanges Bill Clinton ne peut-il pas aller trop loin, sauf à mécontenter les syndicats… qui forment le plus sûr soutien électoral du Parti démocrate, et plus précisément d'Al Gore contre Bill Bradley. On observe cette influence sur le problème de l'accession de la Chine à l'OMC : lors du "rendez-vous manqué" de B. Clinton et J. Zemin, le 7 avril 1999, la reculade du président américain s'explique par son souci de ne pas mécontenter les syndicats et les parlementaires démocrates qui l'ont largement soutenu lors de la procédure d'impeachment, le tout dans un contexte de suspicion à l'égard de l'espionage chinois. Ce même facteur a probablement joué dans sa décision de ne pas solliciter à nouveau du Congrès l’autorité de négociation commerciale (“ fast-track ”), qui lui avait été refusée largement par ces mêmes démocrates, notamment Richard Gephardt, deux ans plus tôt.[48]

Revenons un instant sur le cas de l'accession de la Chine à l'OMC : l'accord américain, finalement obtenu après de nouvelles négociations, le 15 novembre 1999, a mécontenté les syndicats, et l'on peut penser que les paroles rassurantes quant à la concurrence de la main d'œuvre étrangère ainsi que le manque d'initiative de Bill Clinton au sommet de l'OMC de Seattle (début décembre 1999) correspondaient à un signal en direction des syndicats, pour les apaiser à l'approche des primaires démocrates. Pour ce qui est de l'approbation de cet accord par le Congrès (qui doit accorder la clause de la nation la plus favorisée à la Chine de manière permanente[49]), le président s'est trouvé, pour son lobbying, un allié de choix contre l'alliance des syndicats et de la droite chrétienne : les milieux du business, soutien traditionnel de la politique d'"engagement" vis-à-vis de la Chine. "L'administration nous a demandé si l'on était en mesure de s'assurer d'un nombre de voix suffisant ; nous avons répondu que nous le pouvions et que nous le ferions", a déclaré L. Craig Johnstone, l'un des responsables de la US Chamber of Commerce[50]. Pour saisir l'exotisme de cette situation, il n'est que d'imaginer le MEDEF faire pareille déclaration en France…

Ces conditions d'exercice de la présidence américaine ont pour corollaire une dépendance accrue envers l'étranger. Bien sûr, tout dirigeant dépend du bon vouloir de ses partenaires internationaux pour mener à bien ses projets et remporter des victoires qu'il pourra exploiter à l'intérieur ; mais dans le cas américain, ce trait est particulièrement accusé. La complexité des facteurs intérieurs qui pèsent sur la prise de décision à Washington explique bien souvent la faiblesse du leadership américain à l'extérieur. On pourrait résumer ce mécanisme en reprenant le titre d’un ouvrage de Robert Paarlberg : Le leadership international commence à l’intérieur [51]. Dans le cadre de l’intervention aérienne contre la Serbie par exemple, la stratégie de Bill Clinton a consisté à se positionner au centre de toutes les contraintes intérieures possibles[52]. Et la plupart de ses choix se sont faits par défaut, sur le mode négatif : il ne pouvait ni rester passif, ni envoyer de troupes au sol ; il ne pouvait pas refuser les hélicoptères Apache au général Clark, ni forcer la main du Pentagone pour les utiliser[53]... Des questions essentielles se sont posées avec force au cours du conflit : comment remporter la victoire en se limitant aux seules opérations aériennes ? Est-ce une stratégie valable ? “ Nous l'emporterons d'une manière ou d'une autre ”, répond Bill Clinton en mai. Et Sandy Berger d'ajouter, en substance : “ si cette stratégie des bombardements ne suffit pas ? Eh bien, nous bombarderons encore ! ” Pour peu qu’on lise entre les lignes, ces deux déclarations semblent exprimer l’évidence suivante : “ il a déjà été difficile d'en arriver à cette solution d'équilibre, la moins mauvaise, la plus acceptable par l'opinion, le New York Times, le Congrès, les membres du cabinet et le Pentagone, ainsi que les alliés ; pour le reste, mon Dieu, il faudra bien que ça fonctionne ! ” D'où la critique formulée par le général Powell : c'est bien à Milosevic que fut laissée l'initiative dans cette guerre. D'ailleurs, comme l'a fait remarquer Z. Brzezinski[54], on ne parvient toujours pas à isoler une raison majeure qui ait amené celui-ci à baisser les bras au bout de soixante-dix-neuf jours (pourquoi pas soixante ou quatre-vingt ?), récompensant ainsi l'absence de stratégie de B. Clinton : une "divine surprise" en quelque sorte.

Autre exemple de dépendance vis-à-vis de l'extérieur, et donc de faiblesse : Israël. En raison du poids de l'AIPAC (American Israël Public Affairs Committee)[55], une course de vitesse s’est engagée, depuis la fin du mandat de George Bush, entre républicains et démocrates, entre Maison-Blanche et Congrès. C'est à qui sera le plus pro-israélien, quitte à sacrifier l'intérêt national et à devancer les revendications les moins raisonnables, tel le serpent de mer du transfert de l'ambassade américaine à Jérusalem. Ehoud Barak peut aujourd'hui demander ce qu'il veut au président américain : Bill Clinton cherche sa place dans l'Histoire et est prêt à tout pour obtenir son “ Camp David ” (notamment avec la Syrie) avant que les fruits de l'élection du leader travailliste ne soient récoltés par son successeur à la Maison-Blanche. Et l’on se souvient que lorsque Madeleine Albright a fait preuve de fermeté envers Benyamin Netanyahou, celui-ci s'est aussitôt tourné vers le Congrès, qui l'a assuré de sa sympathie...

Incohérence et équilibre

Dès lors, la question que l’on est en droit de se poser est la suivante : dans un Washington divisé, aux contre-pouvoirs puissants, que reste-t-il au président ? On serait tenté de répondre : le leadership. Celui qui a incontestablement fait défaut à Bill Clinton à plusieurs reprises, celui que George Bush a su exercer au moment de la guerre du Golfe – dans des conditions historiques particulières il est vrai. Le leadership consiste à conduire, à guider les multiples parties au processus de décision, à leur proposer une vision cohérente et convaincante du monde et à la leur faire partager, non à se positionner à l'épicentre de leurs attentes. Le président de la première puissance mondiale n'est pas sans pouvoirs pour décider de l'action de l'Amérique à l'étranger ; mais son autorité s'exerce avant tout par la persuasion et la détermination, et non au moyen de leviers institutionnels dont on a vu les fragilités. On peut d'ailleurs rappeler la célèbre phrase de Truman sur Eisenhower au moment où celui-ci allait lui succéder à la Maison blanche  : "Il s'assoira là et il dira : Faites ceci ! Faites cela ! Et il ne se produira rien. Pauvre Ike. Ce ne sera pas du tout comme dans l'armée. Il sera très déçu."[56] Sans ce leadership, la politique étrangère américaine ne peut offrir au monde que son incohérence structurelle.

On peut, du reste, aller un peu plus loin. La lutte perpétuelle entre organismes bureaucratiques, entre factions et entre tendances ôte certainement à la politique étrangère américaine une part de sa cohérence ; elle prive le chef de l'État d'une partie de ses prérogatives – ou de celles qu'on a tendance à lui attribuer. Mais elle est aussi garante d'une certaine continuité, d'une certaine prévisibilité de l'action extérieure conduite par l'unique superpuissance. L'équilibre de Washington est, en effet, un équilibre stable : lorsqu’il se modifie, c'est graduellement. Et l’on peut être assuré que le pendule oscillera en sens inverse quelque temps après. Une chose est sûre, en tout cas. Ni l'incohérence, ni l'impuissance, ni la dépendance ne peuvent faire un tort prolongé aux intérêts de l’Amérique : la multiplicité de ses canaux d'influence, son rôle de première puissance dans toutes les régions du monde, les mécanismes impériaux qui la portent, lui garantissent d'une certaine manière l'immunité contre les faux pas. C'est une sorte d'énorme navire, difficile à réorienter et à manœuvrer, mais d'une telle inertie qu'il paraît avancer tout seul, quoi qu'il arrive, insensible aux petits aléas de l'histoire.

Autrement dit, l'identité du prochain président n'est pas une donnée décisive pour anticiper les évolutions de la politique étrangère américaine. D'ailleurs, les quatre candidats sérieux sont des internationalistes libre-échangistes. Bien sûr, entre eux, on peut percevoir des nuances dans l'internationalisme : une touche d'unilatéralisme et de confrontationnisme chez G. W. Bush, notamment vis-à-vis de la Chine et de la Russie ; la même recette avec, chez J. McCain, une pointe d'interventionnisme mieux affirmée ; un soupçon de multialtéralisme chez Al Gore, enfin une tendance à la coopération internationale encore mieux assumée chez B. Bradley. Mais il s'agit bien de nuances. Pour l'essentiel, les convergences l'emportent. Ne reste donc qu'une seule question : celle du leadership. Mais c'est précisément celle à laquelle seule l'épreuve du temps et des événements pourra répondre.

 

* Historien. Auteur de divers articles sur la politique étrangère américaine et de deux ouvrages, Le modèle américain, Armand Colin, 1998, et, en collaboration, La démocratie aux Etats-Unis et en Europe, 1918 – 1989, Atlande, à paraître en 2000.


[1] Cet article a bénéficié d'une lecture critique par M. Roland Galharague et a profité, notamment pour cette partie, des apports et du travail de M. Patrick Allard. L'auteur tient à les remercier tous deux.

[2] Voir le très bon dossier réalisé sous la direction d'Anne Deysine, "Lobbying et lobbyistes", numéro spécial de la Revue française d'études américaines n°63, février 1995 ; voir notamment son introduction et l'article de Jean-Pierre Lassale.

[3] L’expression “ soft money ” désigne les sommes recueillies ou dépensées à des fins politiques hors du cadre fixé par le “ Federal Election Campaign Act ” de 1971 (loi amendée en 1974, 1976 et 1979) grâce à une chicane juridique. Cet argent, géré sur un compte non fédéral (donc régulé par une loi d’État) n’a pas de lien organique avec le candidat à une élection fédérale, alors qu’en réalité il profite directement à sa campagne.

[4] Système complexe de tarifs douaniers et de quotas différenciés visant à privilégier les pays ACP : Afrique, Caraïbes, Pacifiques – il s'agit pour l'essentiel des anciennes colonies européennes.

[5] C’est l'ancienne United Fruit. Cette firme avait peu ou prou obtenu de la CIA le coup d'Etat de 1954 au Guatemala, après la "menace" d'une réforme agraire ; voir L. Delattre, “ L'empire Chiquita ou les dessous de la banane dollar ”, Le Monde, 10 mars 1999.

[6] La section 301 du Trade Act de 1974 est un dispositif de rétorsion unilatérale ; il est complété par l’article 1302 du Trade Act de 1988, souvent appelé “ super 301 ”.

[7] Voir, Michaël Weisskopf, “ The  Busy Back-door Men ”, Time, 31 mars 1997.

[8] Les donations plafonnées sont enregistrées par la Federal Election Commission (FEC), dont le site est www.fec.gov , et qui publie ses données sur Internet. Une partie de la soft money fait désormais l’objet d’une obligation de déclaration. Toutefois, une part y échappe, et il est relativement facile de contourner la loi. De sorte que les chiffres indiqués ici sont des minima, et que certains lobbies financent les activités politiques de manière occulte. Les déclarations de contributions à la FEC sont exploitées par des lobbies “ citoyens ”, dans un esprit de lutte contre le pouvoir de l'argent en politique : c'est grâce à leur travail et à leurs bases de données, en accès libre sur Internet, qu'on peut ici mentionner des chiffres. Il s'agit de Common Cause (www.commoncause.org) et du Center for Responsive Politics (www.opensecrets.org).

[9] Ces sommes représentent 0,86 % du total reçu par les républicains et 0,21 % de celui des démocrates pour 1995-1998.

[10] Voir R. Mokhiber et R. Weissman, “ Banana Republic ”, San Francisco Bay Guardian, 1er août 1998.

[11] Les contrats de lobbying, qui doivent être déclarés auprès du Secretary of the Senate's Office of Public Records et du Clerk of the House Legislative Resource Center, sont repris et travaillés par le Center for Responsive Politics sous forme de banque de données sur leur site (www.opensecrets.org). Mais, là encore, la loi peut être contournée, ce qui fait que les chiffres cités ici sont des minima. En effet, le “ Lobbying Disclosure Act of 1995 ”, certes plus à jour que son prédécesseur de 1946, demeure un filet aux mailles très larges.

[12] Jeffrey H. Birnbaum , “  The Influence Merchants ”, Fortune, 7 décembre 1998.

[13] L'objet du contrat ne faisant pas partie de l'obligation de déclaration, on ne peut, il est vrai, pas dire s'il s'agissait uniquement de faire avancer le contentieux avec l'Union européenne.

[14] Mobilisation des citoyens à l'échelle locale.

[15] Un think tank basé à Washington qui tente d'améliorer la politique étrangère américaine vis-à-vis des pays d'Afrique et des Caraïbes.

[16] Cette analyse s'appuie notamment sur les travaux d'Olivier Roy et sur deux études parues dans The National Journal le 13 mars 1999 : “ Caspian Wells Come in for K Street ”, de Peter H. Stone, et “ The New Great Game ”, de Paul Starobin.

[17] Sur l'appréciation de ces ressources pétrolières et les stratégies des compagnies et des Etats, voir Arnaud Dubien, "Pétrole et gaz du bassin caspien : de nombreuses incertitudes", Revue internationale et stratégique n°34, été 1999

[18] Voir M. Croissant, "Les intérêts américains en Asie centrale", Revue internationale et stratégique n°34, été 1999

[19] Le plus important d'entre eux, et qui les fédère, est l'AIPAC (American – Israël Public Affairs Committe) qui représente 55 associations juives-américaines et revendique plus de quatre millions d'électeurs dans des Etats – clefs (New York et la Californie notamment).

[20] C'est-à-dire un échange : les pays de la Caspienne livreraient du pétrole à l'Iran, au Nord, pour sa consommation, tandis que l'Iran commercialiserait un volume équivalent au Sud, prélevé sur sa production, ce qui éviterait les transports pour tout le monde.

[21] Ibid. L'influence de Z. Brzezinski, d'origine polonaise, sur la politique russe de Washington sous l'administration Clinton, par des voies directes et indirectes, apparaît forte. Outre ce dossier "Caspienne" (où il est à la fois lobbyiste d'Azerbaidjan à Washington et des compagnies pétrolières américaines en Azerbaidjan) on se souvient du soutien qu'il a apporté à l'extension de l'OTAN et à la révision du traité ABM, et de ses positions très critiques à l'égard de Moscou dans les crises du Kosovo et de Tchétchénie.

[22] Paul Starobin, art. cit.

[23] Stephen Kinzer, “ Azerbaidjan, Alone With Much Oil, Wants U.S. Base ”, International Herald Tribune, 1er février 1999.

[24] Peter H. Stone, art. cit.

[25] Il est cependant extrêmement puissant au sein du parti démocrate. Entre autres réalisations, il a réussi, au printemps 1999, à faire retirer la feta de la liste des produits européens surtaxés par l'Amérique suite au conflit de la banane. Il est également en fort bons termes avec le lobby des Kurdes-Américains.

[26] Dan Morgan et David B. Ottaway, “ A U.S. Ambition to Ship a Treasure Right Past the Neighbors ”, International Herald Tribune, 6 octobre 1998.

[27] Peter H. Stone, art. cit. Voici l'article 907 : “ Restriction on assistance to Azerbaijan. United States assistance under this or any other Act (other than assistance under title V of this Act) may not be provided to the Government of Azerbaijan until the President determines, and so reports to the Congress, that the Government of Azerbaijan is taking demonstrable steps to cease all blockades and other offensive uses of force against Armenia and Nagorno-Karabakh. ”

[28] Dan Morgan et David B. Ottaway, “ Power Play in the Caspian ”, International Herald Tribune, 5 octobre 1998

[29] Peter H. Stone, art.cit.

[30] Lobbies juif et arménien s'affrontent d'ailleurs sur d'autres sujets, comme la reconnaissance officielle du génocide arménien par les États-Unis.

[31] Respectivement Overseas Private Investment Corporation et Export – Import Bank, des organismes dépendant du gouvernement fédéral.

[32] Se reporter à la note 5 sur Chiquita, l'ancienne United Fruits.

[33] Pierre Melandri, dans La politique extérieure des Etats-Unis de 1945 à nos jours (PUF, 1995) rappelle que c'est le gouvernement américain qui a demandé aux compagnies pétrolières d'investir massivement en Iran en 1953 pour soutenir le régime du Chah.

[34] Jeremy D. Rosner, The New Tug-Of-War : Congress, the Executive Branch, and National Security, Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 1995.