La
politique étrangère de George W. Bush a poursuivi les trois grandes priorités
qui, depuis la fin de la guerre froide, ont dominé les relations des Etats-Unis
avec l’étranger : éviter, l’URSS disparue, de laisser la tentation
isolationniste séduire un pays sans ennemi à sa taille désormais ;
s’assurer que le nouveau système international – la « globalisation »
- serve les intérêts américains, en promouvant la démocratie de marché et ne
vienne pas, tout au contraire, aggraver ce qu’ils considéraient désormais comme
les principales menaces pour leur sécurité : la guerre informatique, la
propagation du terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive,
voire une combinaison des trois ; préserver la position dominante
« d’Empire du Milieu », de puissance hégémonique unique à laquelle
ils avaient été propulsés.
Dans
ce cadre général, la politique initiale de l’Administration Bush a été
caractérisée par une tension qui a été fréquemment relevée. D’un côté, elle n’a
cessé de clamer sa détermination à agir sans se sentir liée ni par les
approches que ses prédécesseurs démocrates avaient privilégiées ni par les
pressions de ses partenaires et alliés. De l’autre elle s’est efforcée d’éviter
les retombées les plus négatives qu’une telle attitude était de nature à
engendrer. Cette tension a paru souvent s’incarner dans les divergences qui ont
pu opposer, au sein d’une équipe très professionnelle et expérimentée, les
partisans d’une ligne « dure » (le secrétaire à la Défense, Donald
Rumsfeld, le vice-président Dick Cheney et les tenants (derrière le secrétaire
d’Etat Colin Powell) d’une diplomatie prenant plus en compte les acquis du
passé et les préoccupations des alliés, Condoleezza Rice, la conseillère du
président pour les questions de sécurité, occupant une position intermédiaire autant
que l’on ait pu en juger et le rôle en coulisses du père de l’actuel président,
probablement important, étant aujourd’hui encore impossible à jauger. Jusqu’au
11 septembre, la politique étrangère de Bush s’est ainsi assez largement
identifiée à l’annonce de décisions visant à la démarquer des choix que
l’équipe Clinton avait faits et aux avatars de ces choix à l’épreuve des faits.
La
priorité des dirigeants républicains a paru en effet d’afficher leur
« différence », voire leur rupture, avec le passé en mettant un
nouvel et vigoureux accent sur la politique traditionnelle de sécurité, sans
renoncer, il est vrai, à la promotion de l’ouverture des marchés. « Change
vs. more of the same. It’s the economy, stupid. Don’t forget about health
care ». Parodiant cette formule sur laquelle, en 1992, Clinton avait
bâti son succès, elle a paru fondée sur le tryptique : « Change vs. more of
the same. It’s the national security, stupid. Don’t forget about free trade ».
Le
nouveau président a ainsi multiplié les prises de position en faveur de la
poursuite d’une politique de réduction ou d’élimination des barrières
douanières. L’intensité de son intérêt pour ce dossier s’est traduit dans le
choix d’un diplomate habile et expérimenté, Robert Zoellick, comme Special Trade
Representative et par celui d’un proche, Don Evans, come secrétaire au
Commerce. Il s’est manifesté dans ses multiples appels en faveur d’un
renouvellement de la législation fast
track, rebaptisée Trade Promotion
Authority, dans l’achèvement du processus d’adhésion de la Chine à l’OMC et
dans son soutien enthousiaste à deux grands projets : la négociation d’une
Zone de Libre-Echange Américaine (ZLEA) s’étendant « du Yukon au cap
Horn » et le lancement d’un grand round douanier que, à Seattle, en
novembre 1999, Clinton avait préféré, pour des raisons intérieures, saborder.
Même
sous cet aspect, en effet, la continuité ne doit pas être exagérée. A partir de
1997-1998, le zèle libre-échangiste que l’Administration précédente avait
initialement affiché s’était déjà ostensiblement effrité devant la résistance
des syndicats et des élus démocrates au Congrès. Par ailleurs, dès son arrivée,
l’équipe républicaine n’a pas hésité à remettre en cause ce qui avait peut-être
été la principale contribution de l’Administration Clinton à la stabilité
économique et financière internationale : l’organisation par les
Etats-Unis, en coopération avec le FMI, d’opérations de rescousse financière en
faveur de certains pays en situation précaire. Le nouveau secrétaire au Trésor,
Paul O’Neill, s’est empressé d’exprimer son refus de voir les Etats-Unis jouer
les « pompiers » et se substituer au seul véritable pare-feu, le
marché. La gestion des éventuelles crises financières a par ailleurs été
retirée aux « pros » du Trésor et du Fed et confiée à une équipe de
la Maison Blanche dirigée par C. Rice et Lawrence Lindsey, le principal
conseiller économique du président.
Ce
n’était là qu’un exemple de la volonté générale de rupture avec le passé,
volonté qui a revêtu bien d’autres aspects. Elle s’est reflétée, par exemple,
dans la détermination affichée de nouer des relations beaucoup plus étroites
avec un Hémisphère occidental que Clinton avait relativement négligé. Elle
s’est exprimée dans une des toutes premières décisions que Bush ait arrêtée :
celle de renouer avec la politique de l’Administration Reagan supprimant les
subventions gouvernementales aux organisations de planning familial donnant des
conseils ou une aide en matière d’avortement. Mais elle s’est surtout
concentrée sur la quête d’une « politique réaliste » par opposition à
une approche clintonienne dénoncée comme irréaliste ou naïve. Cette quête a
paru largement s’inspirer de deux slogans : « Sécurité d’abord »
et « America First »
Alors
que l’Administration Clinton avait souvent donné l’impression de s’en remettre
à la « globalisation » pour résoudre, dans le long terme, la plupart
des problèmes, l’équipe républicaine a cherché à s’identifier à une approche
beaucoup plus prudente sinon pessimiste des questions géopolitiques, une
approche mettant beaucoup plus l’accent sur les questions militaires et
s’efforçant de substituer une sorte de « principe de précaution » à
la politique de « risque calculé » que Clinton avait embrassée.
Cette
dernière préoccupation a pris très tôt la forme d’un réexamen systématique - ne
dédaignant ni les effets rhétoriques, ni même les gestes dramatiques - de
certaines options antérieures jugées par trop iréniques ou
« romantiques ». La Chine s’est retrouvée ainsi déclassée du statut
de « partenaire » à celui de « compétiteur » stratégique.
Qualifiée de « proliférateur actif », la Russie s’est vue menacée de
rétrogradation dans la hiérarchie des interlocuteurs des Etats-Unis. Alors que
l’Administration Clinton avait paru à deux doigts de conclure un accord
important avec Pyongyang, la Corée du sud a vu sa politique de rapprochement (sunshine policy) avec le Nord désavouée
publiquement.
Quant à la volonté de la nouvelle
équipe de mettre beaucoup plus l’accent sur la dimension militaire de la
sécurité, elle s’est traduite dans trois efforts en particulier. Le premier a
cherché à adapter l’appareil militaire à certains des nouveaux défis (guerre
informatique, lutte contre le terrorisme et contre la prolifération des armes
de destruction massive) en train de se profiler et à ériger la défense du
territoire continental (Homeland Defense) en absolue priorité. Le second a visé
à réduire la dépendance des Etats-Unis de la traditionnelle politique de
dissuasion nucléaire associée au vieux monde bipolaire. D’un côté, ainsi, une
vaste réflexion sur la modernisation et la refonte des forces conventionnelles
a débouché sur de nouvelles recommandations soumises à l’automne 2001 au
Congrès : renoncement à la doctrine des « deux guerres régionales
simultanées », redéploiement de l’Europe vers une Asie jugée le théâtre
des principaux périls (vérifier),
création d’unités souples et mobiles susceptibles d’être rapidement projetées
en des lieux éloignés, mise en œuvre de la Revolution
in Military Affairs (RMA) pour permettre, entre autres, à la technologie de
concrétiser le « rêve » de la « guerre sans morts
(américains) » poursuivi depuis longtemps par les Etats-Unis.
Le
troisième effort a consisté à conforter l’invulnérabilité (et ce faisant la
suprématie et la marge de manœuvre) des Etats-Unis face aux futures menaces à
travers une maîtrise de l’espace considérée comme vitale désormais et
l’édification d’un système de défense antimissile beaucoup plus ample que celui
que Clinton avait envisagé, un système capable d’intercepter les fusées
ennemies non seulement à leur arrivée mais aussi presque aussitôt après leur
mise à feu (boost phase), voire en pleine trajectoire. Ce projet avait pour
principaux mérites de répondre à l’anxiété que depuis l’été 1998, chez nombre
d’Américains, la menace des programmes balistiques des rogue states avait pu susciter et de favoriser des percées
technologiques dont profiteraient à la fois l’économie nationale et les grandes
industries concernées.
Il
n’en était pas moins sans danger et risquait, en particulier, de remettre en
cause, au profit d’une technologie dont la viabilité était encore loin d’être
prouvée et dont la mise en œuvre serait loin de garantir une absolue sécurité,
les grands piliers sur lesquels depuis longtemps la stabilité stratégique avait
été fondée (le traité ABM de 1972 en particulier). Mais peut importait à une
Administration déterminée à créer précisément un nouveau « cadre
stratégique » destiné à remplacer celui de la guerre froide dont l’ABM
n’était, à ses yeux, qu’une « relique », à une Administration surtout
dont l’autre priorité (America First)
consistait précisément à libérer les Etats-Unis des contraintes que les
accords, alliances et institutions multilatérales avaient pu leur imposer et à
pratiquer un « multilatéralisme à la carte » qui allait souvent être
difficile à distinguer d’un « unilatéralisme déterminé » ! Cette
inflexion allait de façon plus générale revêtir trois aspects : une prise
de distance (en Irlande du Nord et surtout au Proche-Orient) avec certaines
médiations où Clinton s’était lancé : l’expression de fortes réticences à
voir les troupes américaines accaparées par le « nation building » et autres opérations de maintien de la paix
au détriment de la préparation au combat ; enfin, et surtout, une méfiance
à fleur de peau, proche de la répugnance, pour des traités menaçant de porter
atteinte à la liberté d’action des Etats-Unis ou à leur souveraineté : le
traité d’interdiction complète des essais (TICE), la convention d’Ottawa
interdisant les mines antipersonnel, le traité de Rome instaurant une Cour
pénale internationale, le protocole de Kyoto (sur le réchauffement climatique),
le texte négocié pour permettre l’application de l’accord de 1972 sur les armes
biologiques, le projet de l’OCDE pour la lutte contre les paradis fiscaux.
Cette politique reflétait largement
l’expérience, presque exclusivement nationale voir même texane, du nouveau
président, l’assurance tirée par le pays de son histoire à succès (encore
illustrée par sa performance économique au cours des dernières années) et le
poids des intérêts locaux sur un Congrès bien décidé à réaffirmer, avec la fin
de la guerre froide, son influence face à la Maison Blanche. Elle semblait
quelque peu s’inspirer d’une mentalité de « ligne Maginot », de
l’espoir de voir les Etats-Unis promouvoir leurs intérêts moins à travers des
engagements diplomatiques au coût élevé que grâce à la réalisation d’une
posture militaire irrésistible et d’une forme d’invulnérabilité. Elle s’est
heurtée à trois types de difficultés. Ces dernières ont résulté d’abord de
l’inadéquation entre une rhétorique surtout à usage interne et un certain
nombre de réalités externes, ensuite de la mobilisation croissante que
« l’unilatéralisme » américain n’a pas tardé à susciter à l’étranger
mais aussi, de façon plus surprenante, des oppositions que certaines de ses
manifestations ont provoquées dans une partie de l’opinion et du Congrès.
Très
vite, ainsi, l’Administration a été conduite à mettre de l’eau dans son vin
pour tenir compte de réalités impossibles à ignorer, même pour le géant
américain. Cela a été vrai de ses professions de foi économique : elle a
vite démontré (comme au demeurant l’Administration Clinton l’avait fait quand
elle s’était résignée, en décembre 1997, à voler au secours de la Corée) que
ses credo libéraux sur le fonctionnement des marchés financiers s’arrêtaient,
dans le cas de la Turquie comme dans celui de l’Argentine, là où les impératifs
plus globaux de stabilité commençaient ; de même, son attitude protectionniste
face aux importations d’acier a suggéré que ses serments libre-échangistes
pouvaient n’être que des sermons opportunistes. L’évolution a été encore
infiniment plus sensible sur le plan géopolitique. Certes, la politique de
durcissement à l’égard de Pékin a paru dans un premier temps confortée et
légitimée par la confrontation qui a opposé, en avril, les deux pays autour
d’un avion-espion américain. Dans la foulée, Bush est même allé jusqu’à rompre
avec la politique traditionnelle d’ambiguïté stratégique suivie jusqu’ici par
tous les dirigeants de l’Amérique et à affirmer que celle-ci devrait
« faire tout ce qui est nécessaire » si Taiwan était victime d’une
agression militaire. Pourtant il n’a guère hésité par la suite à répondre aux
efforts que les leaders chinois ont déployés pour détendre l’atmosphère et
préserver des relations essentielles pour le succès de leur projet économique
et, par ricochet, pour leur survie politique.
Le
tournant a encore été plus marqué dès lors qu’il s’est agi de la Corée du nord
(avec laquelle Washington a fini par se dire disposé à négocier, sans grand
succès jusqu’ici il est vrai) des Européens ou du Kremlin. Très vite, soucieuse
d’atténuer l’impact négatif sur ses alliés de ses projets de retrait des
Balkans, l’Administration s’est empressée de préciser, par la voix de Colin
Powell, que rien ne serait décidé sans consultation préalable étroite des pays
du vieux continent et elle a même fini par donner son feu vert à une mission
(presque exclusivement européenne il est vrai) de l’OTAN en Macédoine. De même,
après avoir paru ignorer les demandes de Vladimir Poutine qui souhaitait
rapidement le rencontrer, Bush a déclaré, au sortir de leur premier entretien
en juin, avoir « vu dans l’âme » du leader du Kremlin et affirmé qu’il
était un homme en qui pouvaient avoir confiance les Américains. Sans doute
avait-il conclu qu’il était impossible de tenir en quarantaine la Russie tout
en poursuivant deux objectifs, l’abolition de l’ABM et l’expansion de l’OTAN,
dépendant assez largement de la bonne volonté de celle-ci ! Cette
conclusion n’avait pu qu’être confortée par la crainte de voir Moscou et Pékin
se rapprocher dans le cadre d’une politique anti-hégémonique et développer un
« partenariat stratégique » tourné, de toute évidence, contre
l’Amérique.
C’est
là, il est vrai, une des multiples manifestations de la deuxième catégorie de
difficultés que la politique étrangère de Bush n’a pas tardé à rencontrer. Très
vite, en effet, elle a inspiré à nombre de partenaires ou alliés le même
reproche que celui formulé, à propos de la politique intérieure, par les
leaders démocrates du Congrès : celui de refléter une approche du type
« My way or the highway ». Portant à son paroxysme la tendance que
les Etats-Unis avaient manifestée depuis de longues années à nourrir une vision
de plus en plus unilatérale et égoïste de leurs intérêts, elle a provoqué un
regain d’anti-américanisme et d’esprit de résistance à l’étranger.
Sur
un plan général, la multiplication des proclamations par ses nouveaux
dirigeants de leur droit à décider seuls de ce qui était bon pour leur nation a
exacerbé l’image d’une Amérique encline à retenir davantage les privilèges que
les devoirs de sa situation hégémonique, à prétendre à la fois prôner le
multilatéralisme économique et se réfugier dans un souverainisme politique, à
dicter les règles internationales pour s’octroyer immédiatement après le droit
d’y déroger, à dire aux autres nations : « Faites ce que nous disons,
pas ce que nous faisons ». Cet agacement devait se manifester, sur le
terrain, par les cris de « Bully Bush » lors de la venue de Bush en
Europe en juin. Il s’était déjà d’une certaine façon institutionnalisé
dans l’exclusion des Etats-Unis des deux Commissions des droits de l'homme et
des narcotiques des Nations unies.
Deux
décisions ont particulièrement suscité la perplexité ou l’irritation. La
première a été celle, annoncée par Donald Rumsfeld à Munich dès février,
confirmée par Bush le 1er mai et concrétisée par l’annonce durant
l’été de divers projets et essais, de la réalisation d’un système de défense
antimissiles susceptible d’irriter la Russie et, bien davantage encore, la
Chine (dont l’arsenal nucléaire limité risquait de se voir rapidement
neutralisé), de provoquer une course aux armements offensifs et de handicaper
la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive. L’anxiété
des Européens a, il est vrai, sans doute été quelque peu atténuée
par le ralliement de la nouvelle Administration Bush à un système encore très
flou mais beaucoup plus large que le bouclier strictement
« national » (l’adjectif a délibérément été supprimé) que Clinton
avait envisagé. Ce choix a atténué la crainte d’un « découplage » de
la défense des Etats-Unis de celle de leurs alliés dans la mesure où le système
pourrait éventuellement être étendu au territoire de ces derniers. Les
réticences des Européens ont dû également être en partie érodées par les
efforts des Américains pour convaincre Moscou de leur volonté de créer un
« nouveau cadre stratégique » et de procéder à une nouvelle réduction
des arsenaux atomiques ardemment souhaitée par une Russie incapable
d’entretenir les armes héritées de l’Union soviétique.
En réalité, c’est sans doute une
deuxième affaire qui a valu à la politique américaine les jugements les plus
sévères et déclenché contre elle une véritable vague protestataire :
ignorant un engagement qu’il avait pris au mois de septembre précédent, George
W. Bush a bientôt annoncé (mars 2001) qu’il ne chercherait pas à réguler les
émissions de dioxyde de carbone, décision qui équivalait à un rejet définitif
du protocole de Kyoto que l’Administration Clinton avait signé mais que, devant
l’hostilité du Sénat, elle s’était gardée de faire ratifier. Venant d’un pays à
l’origine de 25% des émissions avec seulement 4% de la population, cette
décision a paru l’indice d’une dangereuse ignorance de l’interdépendance
écologique en cette ère de « globalisation » comme d’une
déconcertante indifférence aux préoccupations de plus d’une centaine d’autres
nations. Cet impact négatif n’a pu qu’être exacerbé par les propos à travers
lesquels Bush a tenté de se justifier : « Because, first thing first, there are the people who live in America ».
Cette affirmation du droit de la puissance hégémonique de fonder sa politique,
quel qu’en soit l’impact écologique, sur une approche nationale étroite et
exclusive a suscité de vives critiques des dirigeants alliés et provoqué des
manifestations contre un président qualifié de « Toxic Texan », contre un parti républicain identifié à un
« Jack L’Eventreur » en matière d’environnement et contre une
Amérique vilipendée comme « le plus grand pollueur » de l’humanité.
En Europe, à l’approche de l’été, l’anti-américanisme semblait ainsi connaître
un regain de vitalité alors même qu’un certain nombre de traits de la
civilisation étasunienne (la peine de mort, la large diffusion des armes à feu,
le faible niveau de protection sociale) étaient de plus en plus couramment
dénoncés. Parallèlement, tandis qu’au Moyen-Orient la situation ne cessait de
se dégrader, la colère dans le monde arabe et musulman montait contre une
Amérique qui avait elle-même concédé que des sanctions
« intelligentes » (smart)
devraient être substituées à celles (apparemment stupides) auxquelles, depuis
une dizaine d’années, le peuple irakien avait été vainement exposé et accusée
de laisser le nouveau premier ministre israélien, Ariel Sharon, reprendre pied
dans certains des anciens territoires occupés que l’Autorité palestinienne
s’était vue rétrocédés. Le ressentiment s’amplifiait quand, face aux attaques
dont Israël y faisait l’objet, l’Administration décidait de se retirer d’une
conférence organisée par l’ONU à Durban (en Afrique du Sud).
Conscients
du danger, les dirigeants républicains multipliaient alors les efforts pour y
parer. Bush se lançait dans une grande campagne de relations publiques pour
redresser l’image négative de son Administration et de l’Amérique. Protestant
de sa meilleure volonté, il proclamait son souci sincère d’écouter
attentivement ses partenaires et alliés, affirmait sa foi dans les vertus de
l’humilité mais aussi sa détermination à défendre ce qui, à ses yeux, était
juste pour son pays et pour le monde. Bref, sur le fond, rien n’était
fondamentalement changé. « Des mots doux, une ligne dure » concluait
un observateur non sans lucidité.
Toute
l’ironie allait être, et ce serait la troisième difficulté sur laquelle la
politique étrangère de Bush devait finir par buter, qu’aux Etats-Unis mêmes,
certains de ses aspects étaient toujours davantage contestés et que, pour la
mise en œuvre de ses projets en matière de sécurité, les principaux obstacles
semblaient venir, à la fin de l’été, du Congrès.
La
situation a été en effet profondément modifiée au sein de ce dernier quand, fin
mai, les républicains ont perdu la majorité au Sénat. Trois dimensions de la
politique étrangère s’en sont trouvées directement affectées. Tout d’abord,
déjà contestés par les manifestations massives qui ont marqué les grand-messes
du libre-échangisme (sommet des Amériques à Québec, rencontre avec les
Européens à Goteborg, sommet du G-8 à Gênes), les projets de l’Administration
en matière de politique commerciale ont été hypothéqués par les réticences des
élus démocrates du Congrès à voter le fast-track
sans lequel le président américain aura les pires difficultés à rallier ses
partenaires à tout accord de grande portée.
Ensuite,
en renonçant à contrôler les émissions de dioxyde de carbone, Bush savait qu’il
allait à l’encontre des vœux de la majorité de ses concitoyens. Mais, à
l’instar de Clinton, il s’est sans doute persuadé que ceux-ci lui
pardonneraient encore moins le relèvement des prix de l’énergie que
l’instauration desdits contrôles aurait probablement produit. Et il avait
décidé d’axer non pas sur la conservation mais sur la production sa politique
de l’énergie. Seulement, sa décision d’aller à l’encontre des sentiments
dominants du pays a été d’autant plus mal accueillie qu’elle semble bien avoir
renforcé deux images négatives que, chez nombre de ses concitoyens, ses choix
intérieurs avaient commencé à lui coller : celle d’un représentant de l’America, Inc., indifférent aux soucis
quotidiens des Américains moyens mais attentif et dévoué à une poignée de gros
intérêts privés (pétroliers en particulier) et celle d’un « conservateur
extrachromosomique » (qui avait paru prêt à autoriser la présence dans
l’eau de taux élevé d’arsenic !). Sa position s’est encore détériorée
quand, après la conférence de Bonn de la
fin juillet (où 178 pays se ralliaient en principe à un texte permettant
d’appliquer le traité), les démocrates ont commencé à étendre leurs attaques –
jusqu’ici centrées sur sa politique intérieure - à la politique étrangère, lui
reprochant « d’isoler » et ce faisant « d’affaiblir ».
En
août, surtout, les projets militaires de Bush semblaient buter sur deux difficultés . Tout d’abord, ses plans en matière de
défense antimissile paraissaient partiellement contestés. Certes, les
démocrates n’étaient pas opposés à l’idée. Mais ils ne lui accordaient pas la
même priorité, insistaient sur leur souci de ne pas voir le traité ABM
unilatéralement dénoncé et, du coup, refusaient les mesures précipitées que
Rumsfeld avait annoncées.
Ensuite,
les réformes que le secrétaire à la Défense voulait imposer au Pentagone
achoppaient sur le scepticisme des chefs militaires. Ces derniers jugeaient
certaines de ses prémisses non fondées (en particulier sa volonté de voir la
défense des Etats-Unis reposer de moins en moins sur leur présence dans des
bases éloignées). Ils refusaient de voir les investissements que sa mise en
œuvre requerrait entraîner des réductions des troupes au moment même où, selon
eux, la multiplication des missions requerrait des effectifs plus élevés. Ils
savaient pouvoir trouver, comme à l’accoutumée, un large écho au Congrès. Enfin
et surtout, l’impasse semblait d’autant plus difficile à surmonter que toute
forte augmentation des dépenses militaires était prohibée. La politique
étrangère de sécurité que Bush avait érigée durant la campagne en priorité
semblait directement pâtir de ce qui avait été son premier objectif dans la
réalité : conjuguées au ralentissement de l’économie, les réductions
fiscales radicales que Bush s’était empressé de faire voter (1.350 milliards)
menaçaient de contraindre l’Administration à puiser dans les ressources de la
Sécurité sociale – une mesure que des démocrates ne manqueraient sans doute pas
de vilipender - pour seulement équilibrer un budget présenté comme fortement
excédentaire au début de l’année !.
Alors
que septembre 2001 commençait, la politique de Bush semblait ainsi pâtir du
télescopage entre deux approches que le nouveau président avait tenté de
concilier : celle d’un Etat identifié, sur le plan intérieur, au mieux à
un mal nécessaire et au pire à une bureaucratie inefficace arrachant aux
citoyens des revenus qui leur appartenaient et qu’ils savaient, beaucoup mieux
que lui, utiliser (« Le Congrès est en vacance. Le pays se porte
mieux », avait-il encore lancé durant l’été) ; celle d’un Etat en
charge, sur la scène planétaire, de la sécurité nationale et devant dès lors
disposer des ressources indispensables.
C’était
là, il est vrai, deux visions que Reagan avait réussi à combiner, au prix d’un
envol du déficit du budget. Seulement, depuis les années 1980, beaucoup de choses
avaient changé. Non seulement « l’Empire du Mal » avait été défait
mais le crédit des Etats-Unis n’était plus ce que, encore en 1981, il
était : de principal créancier du monde, ils étaient passés au statut de
pays le plus endetté (avec un déficit de la balance des paiements courants de
500 milliards en 2000). Aussi la politique étrangère de Bush paraissait-elle en
difficulté : son principal fondement, le développement de la puissance
militaire, semblait bien devoir buter sur le manque de ressources budgétaires ;
en même temps beaucoup le jugeaient sous bien des aspects moins adapté que
d’autres (la diplomatie, la gestion des conflits et le nation building) aux grands problèmes que rencontrait la diplomatie
américaine.
C’est alors que les attentats du 11 septembre devaient tout changer et donner, dans des conditions tragiques, au président une « deuxième chance » de repenser les relations des Etats-Unis avec l’étranger.
Lorsque surviennent les attentats du 11 septembre contre le World Trade Center et le Pentagone, qui font 3000 à 4000 morts, George W. Bush et son administration décident presque aussitôt de constituer une coalition large pour lutter contre des terroristes vite identifiés. Il s'agit du réseau Al-Qaeda d'Oussama Ben Laden, que Washington tentait de neutraliser depuis plusieurs années, et plus récemment de faire livrer par le régime taliban d'Afghanistan où Ben Laden, chassé par le Soudan, avait trouvé refuge en 1996. Ces efforts se poursuivent d'ailleurs plusieurs semaines après les attentats, mais buttent sur l'étroite union qui s'est nouée entre le destin du Mollah Omar et de son régime taliban, et celui de Ben Laden – union qui justifie la nécessité de renverser par la force le régime de Kaboul.
Dans le cadre de cette guerre déclarée au terrorisme et fortement soutenue par la population, l'administration Bush voit s'opposer en son sein ceux qui, autour de Colin Powell, défendent l'option "coalition large et objectifs restreints" (détruire Al Qaeda et le régime taliban) et ceux qui, autour de Paul Wolfowitz, préfèrent l'option "coalition restreinte et objectifs larges". Ces derniers estiment qu'un petit nombre d'alliés suffit pour porter l'attaque militaire non seulement contre l'Afghanistan, mais également contre d'autres "nids du terrorisme" qu'il convient de détruire : le régime de Saddam Hussein en Irak, le Hezbollah dans la plaine de la Bekaa (Liban), voire la Syrie et le Soudan. Cette lutte pour définir l'étendue de la "doctrine Bush" (la guerre contre les réseaux terroristes est la guerre contre les Etats qui les soutiennent) se solde, au cours des trois premiers mois, par une victoire du clan Powell, celui de la prudence.
Cette victoire conduit Washington à infléchir sa position sur la question de la coopération internationale. Comme l'a fait remarquer Pierre Hassner, elle semble, après le 11 septembre, adopter une formule inverse de celle de B. Clinton et M. Albright : "Unilateral when we can, multilateral when we must" ("Agir seuls quand ça nous est possible, avec les autres quand il le faut"). De fait, le luxe de l'unilatéralisme n'est plus de saison : dès le 12 septembre, la résolution 1368 de l'ONU reconnaît que les attaques du 11 septembre constituent une menace contre la paix et la sécurité, établissant fermement le droit de légitime défense de l'Amérique et de ses alliés. Elle est complétée, le 28 septembre, par la résolution 1373, prise sous le chapitre 7, qui oblige les pays membres à agir résolument contre le terrorisme. Surtout, elle s'accompagne d'une amélioration rapide des relations avec l'ONU, passant notamment par le déblocage des arriérés et la confirmation de l'ambassadeur John Negroponte. A l'OTAN, dès le 12 septembre également, les Américains obtiennent l'évocation de l'article 5 (défense collective), pour la première fois dans l'histoire de l'organisation.
On ne saurait exagérer la portée de ce tournant multilatéral : si Bush a davantage besoin d'alliés qu'auparavant, il entend bien garder la haute main sur la campagne militaire qui se déclenche bientôt et privilégier le seul intérêt national américain – la solidarité ressentie de par le monde après les attentats et le sentiment de vulnérabilité des pays occidentaux lui facilitent la tâche. Il reste que la constitution d'une coalition "à géométrie variable", selon les besoins du moment et les atouts de chacun, transforme sensiblement la politique étrangère américaine, certains observateurs évoquant même un "nouveau paradigme" comparable à celui de la Guerre froide.
Il apparaît en effet que les relations entre l'Amérique et les autres puissances connaissent, après le 11 septembre et pour les besoins de la guerre contre le terrorisme, des infléchissements parfois très nets. Le cas de la Russie est le plus frappant : allant plus loin que sa position initiale de solidarité très affichée, mais passive, V. Poutine force la main de ses généraux et laisse l'Amérique utiliser des bases militaires en Ouzbékistan et même au Tadjikistan pour mener sa campagne militaire en Afghanistan. Cette autorisation s'inscrit dans une refonte souhaitée radicale par Bush et Poutine des relations américano-russes, incluant notamment la fin des critiques occidentales contre la répression en Tchétchénie, un soutien économique et commercial (pour l'entrée de la Russie à l'OMC), un net adoucissement de Moscou face à la perspective d'extension de l'OTAN, et un ralentissement des programmes d'essai des systèmes antimissiles afin de trouver un accord sur le traité ABM. Si la bonne entente américano-russe est célébrée par la visite de V. Poutine au ranch de George W. Bush à Crawford (14 – 15 novembre), cet accord n'est pourtant pas finalisé.
Les choses vont beaucoup moins loin avec la Chine : au sommet de l'APEC à Shanghai (21 octobre), l'Amérique obtient un large soutien pour sa lutte contre le terrorisme, y compris un accord spécifique avec Pékin sur l'échange de renseignements et la lutte contre le blanchiment ; mais il manque l'impression de changement drastique que Poutine et Bush ont réussi à donner.
C'est évidemment dans le monde arabo-musulman que Washington doit modifier sa posture pour pouvoir agir contre Al-Qada et le régime taliban. Il s'agit d'abord de mettre le Pakistan de Pervez Moucharraf devant ses responsabilités : Islamabad, et ses services secrets (l'ISI), n'étaient-il pas la vraie source et l'origine du pouvoir taliban ? Le général fait son choix très vite : il soutient la campagne de Washington dont il reçoit rapidement un soutien tangible, sous la forme de levée des sanctions imposées depuis 1998 (essais nucléaires) et surtout de subsides pour boucler un budget gravement déficitaire. L'Amérique sait en effet qu'elle doit ménager le pouvoir pakistanais : d'abord parce qu'elle a besoin de l'espace aérien du pays pour intervenir en Afghanistan, un pays entièrement enclavé dont deux voisins au moins ne sont pas prêts à aider Washington ; ensuite parce que, quelles que soient les torts de certains responsables d'Islamabad (le soutien aux Talibans a frisé la complicité dans l'appui à Ben Laden, y compris, semble-t-il, pour les attentats du 11 septembre), le régime militaire paraît fragile, et pourrait être renversé par des forces islamistes et notamment pachtounes (l'ethnie des Talibans, de l'autre côté de la frontière) ; enfin parce qu'une déstabilisation du pays risquerait de faire tomber dans des mains mal intentionnées la bombe nucléaire pakistanaise.
Les relations de l'Amérique avec l'Arabie saoudite connaissent des tensions fortes. Non seulement de nombreux terroristes sont d'origine saoudienne, mais Washington fait semblant de découvrir, dans les semaines qui suivent le 11 septembre, que les réseaux de financement et d'appui d'Al Qaeda passent largement par le royaume, et que les princes de la famille royale financent dans leur propre pays des prédicateurs dont les discours enflammés contre Washington attisent l'antiaméricanisme de la population, et à l'extérieur un prosélytisme sunnite (écoles, mosquées notamment) parfois radical. Bref, la schizophrénie et les contradictions du royaume saoudien éclatent au grand jour, et avec elles, les apories de la politique étrangère américaine dans la région. Mais l'impératif de stabilité politique, et celui du pétrole, modèrent le ressentiment de Washington qui, s'il force Riyad à abandonner tout lien avec Talibans, n'obtient pas une libre utilisation des bases aériennes qu'il possède dans le royaume.
La nécessité de trouver des appuis dans le monde musulman, pour faire mentir les accusation de "choc des civilisations" et obtenir un soutien concret dans les opérations militaires contre l'Afghanistan, expliquent également les pressions que l'administration fait peser sur Israël. Si elle avait prévu de s'engager davantage dans le conflit, apportant depuis un an son lot d'attentats et de représailles sanglantes (seconde Intifada), et d'exposer sa position en faveur d'un Etat palestinien quelques jours après les attentats, elle est maintenant contrainte de durcir le ton vis-à-vis d'Ariel Sharon qui multiplie les déclarations incendiaires et les incursions militaires dans les zones palestiniennes. Ces pressions paraissent cependant beaucoup trop modérées aux yeux des régimes arabes dont les opinions publiques sont antiaméricaines, et, de fait, elles ne parviennent pas à infléchir la politique de Tel-Aviv.
Washington modifie afin sa position vis-à-vis d'autres pays de la région, pour s'assurer de leur soutien : elle lève les sanctions contre l'Inde et une partie des sanctions contre le Soudan, qui se montre particulièrement coopératif et fournit des information utiles sur Al Qaeda ; elle accorde des crédits à l'Ouzbékistan et au Tadjikistan, multiplie les initiatives diplomatiques en direction de l'Iran et de la Syrie, etc.
A l'intérieur, les effets de cette nouvelle situation sont tout aussi sensibles. La population américaine, soudée par les attentats et accordant aux institutions, et au président lui-même, des taux de confiance inconnus depuis des décennies, soutient presque unanimement les initiatives qui sont prises par l'administration. Au Congrès, c'est un phénomène puissant d'union sacrée qui s'observe, et qui est respecté totalement pendant un mois ; puis les débats, dans une atmosphère de bipartisanisme, reprennent.
C'est que les attentats du 11 septembre sont suivis, au début du mois d'octobre, par la découverte d'une autre attaque contre la population : des lettres contenant des spores d'anthrax, potentiellement mortels, sont envoyées à certains organes de presse et à des hauts responsables fédéraux (Sénat, Maison blanche notamment) en Floride, à Washington et à New York. Elles atteignent 18 personnes, dont 4 ne survivent pas ; plus que ce bilan restreint, c'est la psychose des attentats qu'elles contribuent à entretenir qui marque les esprits. Mais qui les a postées ? Les enquêteurs ne parviennent pas à établir des liens solides avec le terrorisme islamiste et en viennent à évoquer la possibilité d'une origine intérieure (milices antifédérales).
Ce climat de peur, le début de récession économique qu'ont précipité les attaques du 11 septembre, et le piétinement de l'enquête sur ces attaques, offrent une marge de manœuvre à l'administration pour renforcer ses pouvoirs. Celle-ci installe le gouverneur Tom Ridge à la tête d'une nouvelle agence de défense du territoire de rang ministériel (Office of Homeland Security), sans qu'il soit possible de prédire son efficacité, compte tenu des luttes bureaucratiques auxquelles il se trouvera confronté. Surtout, le ministre de la Justice John Ashcroft obtient du Congrès le vote d'une vaste législation antiterroriste qui renforce les pouvoirs de ses services (notamment du FBI), dans la détention des suspects, les interceptions des messages, etc. En novembre, George W. Bush réinstaure même les tribunaux militaires d'exception, disparus depuis la seconde guerre mondiale, pour juger les étrangers suspects. Tout ces initiatives inquiètent les défenseurs des libertés publiques qui, comme dans de nombreux autres pays, critiquent ce tour de vis exagéré.
Mais l'Amérique est en guerre, et tous ces changements intérieurs et extérieurs sont bien acceptés. Et ce d'autant plus que les décisions de l'administration présentent un heureux paradoxe pour la population : tandis que les hauts responsables la préparaient à une guerre longue et dure d'un type nouveau, faite de coups de filet, d'action secrètes, de renseignements échangés, d'opérations de police dans d'autres pays, bref, un guerre patiente et forcément frustrante contre des réseaux, l'administration se lance, début octobre, dans une offensive militaire des plus classiques et des plus satisfaisantes – après un moment de flottement.
En effet, Washington entame l'offensive aérienne contre l'Afghanistan le 7 octobre, par des bombardements contre les rares infrastructures talibanes, afin de parvenir, avec l'aide des groupes rebelles et notamment de l'Alliance du Nord de feu le commandant Massoud (tué par un attentat attribué à Al Qaeda quelques jours avant les attentats du 11 septembre), à renverser le régime du Mollah Omar aux liens si étroits avec Ben Laden. L'opération, comparée à celle menée contre la Serbie ou contre l'Irak, est modeste : 50 000 hommes dans la région seulement, et des bombardements comparativement peu nombreux faute de cibles.
Cette opération, menée presque exclusivement par l'Amérique (seule la Grande-Bretagne participe très modestement) connaît deux phases : au cours des trois premières semaines, Washington marque une certaine retenue dans les frappes, afin de parvenir à trouver avant la chute de Kaboul une solution politique pour l'après-Talibans. En effet, l'Alliance du Nord ne saurait seule présider aux destinées du pays : elle compte peu de Pachtounes (l'ethnie majoritaire, celle des Talibans) et le Pakistan, principal allié régional de l'Amérique, ne veut pas de ce voisin incontrôlable et hostile à Kaboul. Richard Haass, pour Colin Powell, cherche activement une solution politique qui satisferait tout le monde, tandis que Lakhdar Brahimi, pour l'ONU, fait de même, tentant de concilier les divers projets proposés, notamment par la France (début octobre).
Mais ce calibrage des frappes à des fins politiques entraîne un certaine inefficacité militaire sur le terrain, tandis que les échéances du ramadan et de l'hiver s'approchent ; et l'Alliance du Nord n'est pas prête à risquer ses hommes pour que d'autres – en particulier des "Talibans modérés" – tirent les marrons du feu à sa place. D'où l'impression d'enlisement fin octobre : les revers se multiplient, tout comme les erreurs de tirs au coût médiatique élevé ; le doute s'installe et un flottement se fait sentir dans la coalition malgré les parachutages de nourriture aux populations par l'armée américaine. D'autant que c'est Ben Laden qui semble remporter la guerre de l'information, car il parvient à faire passer ses messages, notamment par la chaîne de télévision quatarie Al-Jazira qui semble damer le pion au monopole de CNN.
Ce flottement entraîne un changement de stratégie de l'Amérique début novembre : elle appuie résolument l'Alliance du Nord et bombarde massivement les lignes de front talibanes, quitte à inquiéter puis à mécontenter Islamabad. Les résultats ne se font pas attendre : le régime taliban s'effondre rapidement ; le 13 novembre, c'est la chute de Kaboul et quelques jours après celle du fief des Talibans, Kandahar. Il reste à stabiliser la situation à Kaboul aux mains de l'Alliance – ce à quoi s'emploie la communauté internationale – et surtout à capturer Ben Laden.
Mais cette victoire ne va pas sans poser des questions multiples à Washington : la guerre contre le terrorisme est-elle gagnée parce qu'une bataille a été remportée ? Est-ce que l'Afghanistan ne doit pas être une simple première étape sur la route d'un plus vaste "nettoyage" des nids du terrorisme ? Surtout, les contradictions de fond qui ont donné naissance au phénomène Ben Laden ne subsistent-elles pas, n'ont-elles pas été renforcées par l'opération militaire, entretenant la spirale enclenchée par le soutien aux Moujahidins après l'invasion soviétique d'Afghanistan, puis par l'implantation militaire renforcée en Arabie saoudite après la Guerre du Golfe ? N'est-ce pas, en effet, d'une guerre longue et d'un type vraiment nouveau qu'il s'agit ?