Justin Vaïsse – contribution au RAMSES 2003 – texte "Panorama" sur les Etats-Unis
L'Europe ne l'a pas toujours compris, mais les Etats-Unis sont entrés en guerre le 11 septembre 2001. Si l'intervention au Kosovo avait constitué une "guerre en temps de paix" (David Halberstam), n'entraînant aucune altération dans les habitudes du pays, en revanche la guerre contre le terrorisme a profondément modifié les équilibres internes de l'Amérique et réorienté ses calculs diplomatiques. C'est en effet sur le plan intérieur que les bouleversements ont été les plus nets, tandis qu'à l'extérieur, un pragmatisme efficace a, durant quelques semaines, fait croire à un tournant vers le multilatéralisme, vite démenti par la suite.
Les attentats du 11 septembre ont eu sur la population américaine un effet de soudure qui n'est comparable qu'à quelques grands événements du XXe siècle : Pearl Harbor et la Seconde guerre mondiale, la crise de Cuba, ou encore la prise d'otages à Téhéran. L'entrée en guerre, même s'il s'agit d'une guerre particulière, s'est traduite notamment par un patriotisme revigoré, un sentiment populaire belliqueux (soutien quasi-unanime aux opérations militaires, enrôlement massif dans l'armée et les agences de renseignement), et une large et durable approbation à l'action du président, à des niveaux élevés (entre 75 et 90% de satisfaction pendant plus de huit mois) qui, dans l'histoire, n'ont été observés qu'en temps de guerre ou de crise grave.
Si les institutions du gouvernement fédéral dans leur ensemble ont bénéficié de cet état de grâce, renversant une tendance de long terme à la désaffection et regagnant la confiance des Américains, c'est l'administration Bush qui a le plus bénéficié de ce sentiment d'entrée en guerre, lui conférant une légitimité ressourcée après l'élection contestée de novembre 2000, et l'immunisant contre l'usure du pouvoir : ni la récession économique, ni l'affaire ENRON, ni son cafouillage diplomatique au Proche Orient (avril 2002) ne l'ont atteinte. Alors que personne ne contrôlait réellement la situation à Washington, en raison de l'étroitesse des majorités législatives (1 voix en faveur des démocrates sur 100 sénateurs, 11 voix en faveur des républicains sur 435 représentants), la guerre contre le terrorisme reconfigure le paysage politique en donnant une latitude d'action inédite à l'équipe Bush. Le ton change au Congrès : les démocrates se gardent de toute critique pendant environ un mois, et ne reprennent leur rôle d'opposition que par paliers timides, ce qui permet à l'administration d'obtenir sans difficultés une résolution conjointe d'autorisation de recours à la force, des fonds de soutien économique d'urgence à New York et aux compagnies aériennes, une vaste législation antiterroriste (cf. infra), mais aussi un accroissement du budget de la défense comparable au "build-up" de Ronald Reagan : 329 milliards de dollars en 2001, 351 en 2002, près de 400 pour 2003, avec un objectif de 470 milliards en 2007.
Au-delà de ces aspects conjoncturels, c'est à un basculement des pouvoirs qu'on assiste à la faveur de la guerre contre le terrorisme, une sorte de mini-ascension de la "présidence impériale" aux dépens du Législatif et du Judiciaire, qui accompagne toute période de guerre.
D'une part, la gestion des opérations militaires et de renseignement, et le secret dont elles s'entourent, favorisent mécaniquement l'Exécutif aux dépens d'un Législatif qui ne peut pas se permettre d'entraver l'action de l'administration dans ce moment d'urgence et d'unanimité nationale. Nul doute, d'autre part, que l'administration ne profite de la situation pour faire refluer le pouvoir du Congrès, comme l'indique explicitement le vice-président Dick Cheney. D'où une série de décisions visant à affranchir l'Exécutif de certaines contraintes imposées depuis les années 1970, moment de réaction du Congrès contre la "présidence impériale" : restrictions imposées aux parlementaires dans l'accès aux documents classifiés, refus du vice-président de livrer les documents de son groupe de travail sur l'énergie et invocations du "privilège de l'Exécutif", refus de laisser Tom Ridge, chef de la nouvelle agence de défense du territoire américain ("Office of Homeland Security"), témoigner devant le Congrès, etc.
Mais le geste le plus significatif concerne le pouvoir judiciaire : par un ordre exécutif, c'est-à-dire un acte indépendant de toute intervention du Congrès, George W. Bush crée le 13 novembre des tribunaux militaires afin de juger des étrangers suspects d'activités hostiles à l'Amérique, comme il en avait été créé en 1865 et en 1942. Plus généralement, les garanties judiciaires qui forment le socle de la démocratie américaine en temps de paix (cf. le Bill of Rights) semblent érodées, posant le délicat problème de l'équilibre entre libertés publiques et défense d'une démocratie. Dans le cadre de l'enquête sur les attentats, l'Exécutif fait détenir jusqu'à 1 200 personnes au secret et sans intervention d'une cour ; la loi USA PATRIOT (26 octobre) allonge la durée de garde à vue des étrangers soupçonnés d'actes de terrorisme – de manière quasi indéfinie, selon ses détracteurs –, autorise les écoutes téléphoniques, l'interruption des courriers électroniques et la saisie des ordinateurs ; certaines communications entre les détenus et leurs avocats peuvent être écoutées ; les règles d'action du FBI, mis en cause pour n'avoir pas prévenu les attentats, sont assouplies afin de lui permettre de mener en Amérique les actions d'espionnage que la CIA mène ailleurs dans le monde ; un commandement militaire couvrant le territoire américain (USNORTHCOM), contre une réticence de longue date, est demandé par le Pentagone ; etc.
Bref, un tournant a bien été pris après le 11 septembre ; mais ces évolutions, qui sont le propre des périodes de guerre, ne marqueront une inflexion profonde et durable de la vie politique aux Etats-Unis qu'en cas de poursuite des menaces terroristes. La tentation de "retour à la normale", observable par paliers dès noël 2001, pourrait bien faire revenir, peu à peu, le balancier américain en sens inverse.
Les attentats ont-ils également bouleversé la politique étrangère de l'administration Bush ? C'est ce que beaucoup ont voulu croire au lendemain du 11 septembre, événement censé, à l'instar de Pearl Harbor, ouvrir l'Amérique sur le monde, lui faire reprendre le chemin de la coopération et du multilatéralisme. De fait, dans les semaines qui ont suivi les attaques, l'Amérique se rapproche de l'ONU (qui confirme son droit de légitime défense dès le 12 septembre), règle ses arriérés et y envoie enfin un ambassadeur, tout comme elle réinvestit de son leadership les autres organisations internationales selon ce qu'elles peuvent apporter à la lutte contre le terrorisme (OTAN, G8, OSCE, OCDE, OSCE, etc.), et qu'elle évoque sans cesse une "coalition internationale" rappelant celle de la guerre du Golfe dix ans plus tôt.
Derrière cet élan se cache en réalité un grand pragmatisme : "Unilateral when we can, multilateral when we must", résume Pierre Hassner, inversant la formule de l'époque Clinton. Ce sont les missions qui définissent la coalition et non la coalition qui définit la mission, expliquent les responsables du Pentagone ; les autres pays ne sont pris en compte, et écoutés, qu'à mesure de leur utilité matérielle ou de leur potentiel de nuisance, et les alliés européens, qui n'apparaissent pas indispensables à la campagne militaire, voient leurs offres de services repoussées. Ainsi, l'offensive en Afghanistan dans ses premiers mois – fort modeste en regard de la guerre du Golfe par exemple – est marquée par une action quasiment solitaire de l'Amérique, qui parvient, par un mélange inédit de frappes aériennes et de soutien à l'Alliance du Nord, à chasser les Talibans du pouvoir sans déstabiliser, au moins à court terme, les régimes alliés de la région, à commencer par le Pakistan.
Bref, à l'extérieur, plutôt qu'à un tournant multilatéral, c'est à un renforcement de la centralité américaine qu'on assiste, et à une habile exploitation de la nouvelle donne internationale – un imperium renouvelé va de pair avec une présidence impériale. La doctrine Bush (la guerre contre les réseaux terroristes est la guerre contre les Etats qui les soutiennent) enjoint à chacun de choisir son camp, ce qui permet un reclassement des puissances régionales selon leur degré de coopération avec Washington, ainsi qu'une reprise en main des alliés. La guerre contre le terrorisme donne sens et direction à la politique étrangère américaine sans modifier les aspirations de départ de l'administration Bush : liberté d'action aussi grande que possible et primat des questions de sécurité.
Cette tendance est confirmée en 2002, lorsque l'administration Bush, peu soucieuse de ses alliés, notamment européens, impose des droits de douanes très élevés sur l'acier et les textiles, et fait voter une loi de subvention à grande échelle de l'agriculture américaine, en même temps que des fuites de la "Revue de posture nucléaire" américaine révèlent l'état d'esprit hégémonique qui prévaut dans l'administration (emploi possible des armes nucléaires contre des "Etats voyous", contre des bunkers résistants aux armes conventionnelles, éventualité d'une reprise des essais). George W. Bush, fort de ses succès militaires et de son ascendant diplomatique, redéfinit la guerre contre le terrorisme lors du Discours sur l'Etat de l'Union du 29 janvier 2002 : stigmatisant "l'axe du mal" (Iran, Irak, Corée du Nord), il explique que le danger vient des Etats qui construisent des armes de destruction massive, lesquelles pourraient finir dans les mains des réseaux terroristes ; la préemption militaire devient, dès lors, légitime, et, de fait, l'éventualité d'une opération militaire contre l'Irak est fréquemment évoquée.
Ce pragmatisme de l'administration Bush lui permet de revenir en arrière sur certains dossiers (adoucissement de la position sur les prisonniers de Guantanamo, hausse de l'aide au développement, etc.) et surtout de saisir au vol les opportunités qu'offre la nouvelle donne internationale, notamment un rapprochement avec la Russie de V. Poutine. L'Amérique quitte bien le traité ABM (annonce le 13 décembre 2001), mais les deux présidents signent le 24 mai 2002 un traité de réduction des arsenaux nucléaires en bonne et due forme, même s'il est fort peu contraignant. La Russie est également associée à l'OTAN, sans obtenir de droit de veto, et l'Occident cesse de critiquer sa conduite en Tchétchénie, en échange de quoi les Etats-Unis obtiennent un plein soutien de Moscou, notamment à leur installation militaire en Asie centrale (Ouzbékistan, Kirghizistan, Tadjikistan).
Cet habile pragmatisme ne connaît pourtant pas que des réussites : l'administration tente en vain de contenir le dossier israélo-palestinien, qui menace ses projets régionaux (Irak), mais oscille entre prise de distance et soutien à la politique d'A. Sharon d'éradication du terrorisme dans les zones sous contrôle palestinien. Elle est finalement happée dans le conflit en mars – avril 2002 et subit un sérieux revers lorsque ses demandes insistantes au premier ministre israélien ne sont pas suivies d'effet, alors même que Colin Powell se rend sur place.
Outre ce dossier brûlant du Proche Orient, où la doctrine Bush ne peut servir de feuille de route, trois autres contradictions au moins se posent à cette politique étrangère américaine d'après le 11 septembre. D'abord, à court terme, elle s'appuie sur des régimes qui font parfois autant partie du problème que de la solution (Arabie saoudite, Algérie, Egypte, Ouzbékistan, etc.), et les renforce sur le long terme ; son intervention tous azimuts, dans des situations régionales très variées (Philippines, Géorgie, Yémen, Asie centrale, etc.) risque d'ailleurs de nourrir des phénomènes de radicalisation porteurs de dangers terroristes futurs. Si la guerre contre le terrorisme implique d'affaiblir, et parfois de violer, la souveraineté des Etats, comment fixer les limites de cette ingérence ? Enfin, la volonté de viser les régimes qui développent des armes de destruction massive, tels que l'Irak, risque de compliquer, voire d'entraver, l'objectif central qui a donné une cohérence nouvelle à la politique étrangère américaine après le 11 septembre : la guerre contre le terrorisme.
Chronologie
11 septembre 2001 : quatre avions sont détournés par des terroristes liés au réseau Al Qaeda. Deux percutent les tours jumelles du World Trade Center à New York, qui s'effondrent ; un autre parvient à heurter une aile du Pentagone ; le dernier, qui se dirigeait vers Washington, s'écrase en Pennsylvanie, suite au combat mené par les passagers. Le total des morts est d'environ 3 000.
12 septembre 2001 : le Conseil de Sécurité des Nations unies, par la résolution 1368, reconnaît que les attentats constituent une menace à la paix et à la sécurité internationales et confirme le droit de légitime défense individuelle et collective, tandis qu'à l'OTAN, les dix-neuf pays membres invoquent l'article V du Traité.
14 septembre 2001 : le Congrès adopte une résolution conjointe, signée par le président le 18 septembre, qui autorise ce dernier à utiliser la force contre les personnes, organisations, ou nations qui ont participé d'une manière ou d'une autre aux attentats du 11 septembre.
21 septembre 2001 : discours de George W. Bush au Congrès ; lancement de l'opération "Justice infinie", rebaptisée "Liberté immuable" par égard pour les Musulmans ; création d'un "Bureau de la défense du territoire" (Office of Homeland Security") confié à Tom Ridge ; plan de sauvetage des compagnies aériennes.
28 septembre 2001 : adoption par le Conseil de Sécurité de l'ONU de la résolution 1373 qui fait de la lutte contre le terrorisme une obligation pour tous les Etats ; les Etats-Unis nomment enfin leur ambassadeur à l'ONU, John Negroponte, et règlent leurs arriérés à l'organisation.
5 octobre 2001 : en Floride, premier cas de contamination par une lettre contenant le bacille du charbon (anthrax) ; certains médias, de même que les grands organes du gouvernement fédéral, sont touchés en octobre, portant le nombre de morts à cinq. Aucun lien ne peut être établi avec les attentats du 11 septembre.
7 octobre 2001 : début des bombardements en Afghanistan ; la première phase de la campagne est lente, afin de laisser une solution politique acceptable par tous les groupes ethniques se dessiner pour l'après-Taliban, mais fin octobre, en raison de l'enlisement des opérations, levée du préalable politique et accélération de l'offensive.
26 octobre 2001 : George W. Bush signe la loi adoptée le Congrès la veille, "USA PATRIOT Act", qui donne au gouvernement fédéral des pouvoirs accrus de lutte contre le terrorisme (surveillance, interception, enquête, détention, etc.).
13 novembre : chute de Kaboul ; 80% du territoire est désormais contrôlé par les troupes américaines, qui continuent à traquer Talibans et volontaires arabes en 2002 (opération Anaconda, début mars). Le même jour, le président Bush signe un Ordre Exécutif créant des tribunaux militaires spéciaux pour juger les étrangers suspectés d'activité terroriste.
29 janvier 2002 : discours sur l'Etat de l'Union du président Bush, qui s'en prend aux régimes fabriquant des armes de destruction massive, notamment "l'axe du mal" (Corée du Nord, Iran Irak). Mettant en avant la menace d'un lien entre les capacités des réseaux terroristes et celles de ces régimes, il insiste sur la nécessité des combattre activement les uns et les autres, si besoin par la préemption. Réactions critiques des pays européens.
7 février 2002 : devant les fortes critiques, notamment européennes, G. Bush décide que les soldats Talibans (mais pas les volontaires arabes) capturés en Afghanistan et transférés dans la base de Guantanamo à Cuba pourront bénéficier des garanties offertes par la 3e Convention de Genève, mais non de celles des deux autres, alors qu'initialement aucune protection ne leur était reconnue. Par ailleurs, aucun détenu ne bénéficie du statut de prisonnier de guerre.
5 mars 2002 : George Bush annonce qu'il va imposer des taxes allant jusqu'à 30% sur les importations d'acier ; le 13 mai, il signe une loi de soutien à l'agriculture qui prévoit de très fortes subventions aux fermiers américains. Ces deux décisions déclenchent la colère des partenaires commerciaux des Etats-Unis, notamment les Européens.
30 mars : tandis que les Etats-Unis soutiennent à l'ONU la résolution 1402 appelant à un retrait des troupes israéliennes des villes sous contrôle palestinien, suite à la multiplication des attentats, G. Bush déclare soutenir l'action militaire d'A. Sharon. Devant la montée de la violence, il envoie Colin Powell en mission dans la région (8 - 18 avril), sans résultat tangible.
24 mai : lors du voyage de George W. Bush en Europe, signature avec V. Poutine d'un Traité bilatéral de désarmement nucléaire très peu contraignant ; le retrait du Traité ABM a été annoncé dès le 13 décembre 2001, libérant les expérimentations américaines en matière d'antimissiles. Le rapprochement américano-russe n'en est pas moins réel ; le 28 mai, à Rome, signature d'un nouveau traité d'association de la Russie avec l'OTAN.
Bibliographie et
sites Internet
Michael O'Hanlon, Peter Orszag, Ivo Daalder, I.M. Destler, David Gunter, Robert Litan, James Steinberg, Protecting the American Homeland, Washington DC, Brookings Institution Press, 2002.
Série de huit articles par Dan Balz et Bob Woodward, Washington Post du 27 janvier au 3 février 2002, et retranscription partielle de l’interview de George W. Bush le 3 février 2002 (sur la prise de décision lors des jours qui ont suivi les attentats du 11 septembre 2001).
Walter Russel Mead, Special Providence, American Foreign Policy and How it Changed the World, New York, Free Press, 2001.
Strobe Talbott, Nayan Chanda (eds.), The Age of Terror : America and the World After September 11, New York, Basic Books, 2002
Joseph Nye, The Paradox of American Power : Why the World's Only Superpower Can't Go It Alone, New York, Oxford University Press, 2002
Pierre Melandri, Justin Vaïsse, L'empire du milieu : les Etats-Unis et le monde depuis la fin de la Guerre froide, Paris, Odile Jacob, 2001
Robert Kaplan, Warrior Politics : Why Leadership Demands a Pagan Ethos, New York, Random House, 2002
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Sites de la Brookings Institution consacrés à la guerre contre le terrorisme, "America's Response to Terrorism", et à la défense du territoire, "Brookings Institution Project on Homeland Security" :
http://www.brookings.edu/dybdocroot/terrorism/
http://www.brookings.edu/dybdocroot/fp/projects/homeland/homeland.htm
Site de la Maison blanche, "America Responds to Terrorism" :
http://www.whitehouse.gov/response/
Site de la revue Foreign Affairs (Council on Foreign Relations), "Terrorism : Questions and Answers" :
http://www.terrorismanswers.com/home/
Site de la Heritage Foundation sur la lutte contre le terrorisme, "Terrorism Briefing Room" :
http://www.terrorismanswers.com/home/
Site du Center for Strategic and International Studies sur les opérations militaires de lutte contre le terrorisme, "Terrorism War Update" :
http://www.csis.org/features/warupdate.htm