La diplomatie du « changement de régime » selon les États-Unis

In L'état du monde 2007, sous la direction de Bertrand Badie et Béatrice Didiot, Paris : La Découverte, 2006.

Justin Vaïsse

Historien des États-Unis, IEP-Paris

Quoi de plus attirant, lorsqu'un interlocuteur se révèle contrariant, que de couper court au débat et de le remplacer par quelqu'un de plus accommodant ? C'est la tentation à laquelle, dans le champ international, un grand nombre de puissances ont succombé depuis les temps anciens, intervenant de diverses façons, de la subversion à l'invasion pure et simple, dans les affaires intérieures d'autres pays, et facilitant la mise en place de régimes favorables à leurs intérêts – qu'ils soient ou non semblables au leur. La pratique du changement de régime repose en effet sur le postulat d'une concordance entre un régime donné et une politique (intérieure et surtout étrangère) que le pays manipulateur entend voir devenir plus conforme à ses propres intérêts ou à ses propres idéaux. Au sens étroit, le « regime change » devrait d'ailleurs être distingué du simple « government change », le remplacement d'un leader par un autre à type de régime inchangé – comme lorsque la France contribue à renverser le dictateur centrafricain Jean Bedel Bokassa en 1979 : le régime de son successeur, David Dacko, a été moins sanglant, mais pas plus démocratique.

Prenons deux exemples historiques. Au début du xix^e siècle, les pays de la Sainte-Alliance, après leur victoire sur Napoléon, opèrent un changement de régime en France – en fait, un retour à l'Ancien régime – puis s'assurent de l'échec des aspirations nationales et libérales à travers l'Europe, en s'arrogeant un droit de regard et d'intervention militaire dans les affaires politiques des autres pays, par exemple l'Espagne, afin d'éviter la contagion des idées nouvelles qui pourraient les menacer. Autre exemple, l'URSS, au cours du xx^e siècle, aura mené maintes opérations de changement ou de maintien de régime : « coup de Prague » de 1948, interventions militaires directes en Hongrie (1956) et en Tchécoslovaquie (1968), invasion de l'Afghanistan en 1979, fortes pressions sur la Pologne en 1980-1983, etc.

Le changement de régime est donc une pratique largement répandue dans l'histoire des relations internationales, et l'administration Bush n'est pas le premier gouvernement à y recourir. Mais dans son cas, cet outil du changement de régime – qui ne possède d'ailleurs aucune valeur juridique propre ni même le véritable statut de doctrine – s'inscrit dans une perspective spécifique qui dépasse la quête de gains immédiats. Pour comprendre cette perspective, il faut revenir, à la fois, sur l'histoire des interventions extérieures des États-Unis et sur les principes qui ont sous-tendu la politique étrangère américaine depuis le 11 septembre 2001, autrement dit sur ce qu’on a appelé la « doctrine Bush ».

Une pratique constante au-delà des évolutions théoriques

Pas plus que les autres puissances l'Amérique ne s'est interdite de recourir à des stratégies de changement de régime au cours de son histoire, en particulier en Amérique latine. S'il s'agissait le plus souvent de défendre les intérêts des multinationales américaines, sa préférence allait généralement à la tentative d'installer des démocraties, même si cela impliquait de mener une guérilla contre-révolutionnaire et anti-indépendantiste, comme ce fut le cas aux Philippines de 1899 à 1902. En 1913, irrité par les troubles et les coups d'État au Mexique, Woodrow Wilson prévient qu'il va envoyer les « boys » et résume tout le paradoxe de l'impérialisme démocratique en s'exclamant : « Je vais apprendre à ces républiques d'Amérique du Sud à élire des hommes responsables ! » Mais le bilan des interventions américaines dans la région n'est pas brillant, tant parce que la démocratisation ne fait pas l'objet d'une priorité politique qu'en raison de la difficulté inhérente à la faire advenir, compte tenu du contexte local, difficulté à laquelle s'ajoute la maladresse des Américains.

La Seconde Guerre mondiale change la donne : elle se conclut par deux opérations de changement de régime gigantesques, en Allemagne et au Japon. Ces opérations deviennent l'archétype de la « séquence heureuse » guerre totale/capitulation/installation d'un régime démocratique, bref le modèle à suivre. Pourtant, dans le contexte de la Guerre froide qui commence alors, les conditions politiques interdisent de rééditer l'exploit ailleurs. Pire encore, la rivalité avec l'URSS conduit Washington non seulement à soutenir des dictatures anticommunistes (« C'est peut-être un fils de pute, explique Roosevelt à propos du tyran nicaraguayen Somoza, mais c'est notre fils de pute. »), mais également à mener des opérations de changement de régime antidémocratiques. De peur qu'ils ne basculent dans le camp socialiste, Washington va jusqu'à favoriser le renversement, par des opérations de subversion soutenues par la CIA, de gouvernements légitimement élus comme en Iran (1953), au Guatemala (1954), au Congo-Kinshasa (1960) ou au Chili (1973). Le Congrès réagit à ces « coups tordus » de la CIA, au milieu des années 1970 (commission Church), ce qui aboutit à une interdiction générale de l'assassinat de personnalités étrangères par la CIA, interdiction qui sera plus tard assouplie par George W. Bush dans le cadre de la « guerre contre le terrorisme ». La Guerre froide marque ainsi un moment de triomphe du réalisme stratégique sur l'idéalisme démocratique, même si, ou parce que, beaucoup considèrent que la véritable menace qui pèse sur la démocratie dans le monde est l'URSS, et que tout doit être subordonné à une stratégie de victoire contre Moscou.

Or, pour cette raison, la question du changement de régime la plus fondamentale concerne bel et bien l'URSS : en raison de l'antagonisme idéologique entre régimes communistes et démocraties libérales, seule la chute de l'URSS pourrait ramener la paix. Mais comment y parvenir ? Pour simplifier, quatre écoles de pensée s'affrontent sur la meilleure manière de s'y prendre. Du côté des deux extrêmes, les tenants du « refoulement » (roll-back) préconisent une solution militaire, qui est rejetée tant elle paraît dangereuse en ces temps nucléaires, tandis que les tenants de l'« accommodement » (accommodation) avec Moscou sont vite considérés comme des naïfs irresponsables et mis en minorité au sein de la gauche. Restent les deux écoles de l'« endiguement » (containment), dont les contours se précisent dans les années 1970.

La première, composée de réalistes comme Henry Kissinger et de libéraux, soutenus par les Européens, défend l'idée d'engagement : en faisant baisser la tension avec l'URSS par une politique de Détente, en dialoguant avec Moscou sur tous les sujets possibles, y compris les droits de l'homme, et en développant le commerce avec l'Est, on ouvre peu à peu le régime totalitaire et on expose ses citoyens à des idées nouvelles ainsi qu'à des biens de consommation dont ils restent privés. Bref, on fissure peu à peu, insidieusement, le soutien populaire au régime ou du moins la résignation de la population du bloc de l'Est, et on encourage les dissidents. À terme, cela favorise la transformation et l'ouverture du régime, avec le risque qu’il faille beaucoup de temps.

À l'inverse, la seconde école, celle des néoconservateurs, préconise d'augmenter la pression et de tout faire pour accentuer les contradictions internes de l'URSS afin de précipiter le changement de régime. Elle refuse tout accord commercial qui risquerait de soulager les maux économiques qui frappent le bloc de l'Est, et prône une augmentation des dépenses militaires occidentales pour épuiser Moscou (c'est l'un des objectifs du projet « guerre des étoiles » de Ronald Reagan). Sans prêcher le « refoulement », elle recommande une sorte d'« endiguement plus » consistant à harceler et épuiser l'Empire soviétique par le soutien aux « combattants de la liberté » comme les résistants afghans modjahedin dans les années 1980. Bref, c'est une politique qui vise plus directement le changement de régime, et se présente comme plus morale (puisqu'on ne légitime pas l'ennemi en discutant avec lui), au risque de fortes tensions internationales.

Or, on retrouve ces deux mêmes écoles de pensée dans les années 1990 et 2000 sur d'autres enjeux internationaux, notamment l'Irak, l'Iran et la Corée du Nord. La première école, alliée aux Européens, défend une politique d'« engagement », de négociation (incitations et sanctions) et de patience, tandis que la seconde école, celle des néoconservateurs et de la doctrine Bush, préconise le refus, présenté comme plus moral, de transiger avec des tyrans, le harcèlement des dictateurs (soutien à l'opposition armée) et, lorsque c'est possible, comme en Irak en 2003, l'intervention militaire directe afin de changer un régime autoritaire en démocratie. Si une politique intransigeante a fonctionné avec l'URSS, pourquoi ne fonctionnerait-elle pas avec l'Irak ou l'Iran ?

Mais dans la perception des néoconservateurs et dans la doctrine Bush, la politique de changement de régime possède une ambition qui dépasse de loin le gain immédiat pour les intérêts américains. En ce sens, le « regime change » de Bush se distingue clairement, de par ses ambitions, du simple « government change » pratiqué pendant la Guerre froide.

Spécificité de la « doctrine Bush »

Au fondement de la doctrine Bush se trouve la théorie de la paix démocratique, selon laquelle deux démocraties ne se font jamais la guerre. Par extension, c'est l'idée selon laquelle le manque de liberté et de démocratie, notamment au Moyen-Orient, est à l'origine de tous les maux de la région, à commencer par les guerres, le terrorisme et la prolifération. Si l'on bouleverse le statu quo et que l'on démocratise les régimes de la région, ces maux disparaîtront. Cela prendra peut-être du temps, admet Bush, mais c'est la seule façon d'assurer les intérêts de l'Amérique et du monde : la stratégie suivie jusque-là de soutien aux dictatures arabes ayant fait la preuve de son échec avec le « 11 septembre », la prolifération d'armes de destruction massives et l'impossibilité de régler le conflit israélo-palestinien. Il faut à présent soutenir la démocratie : seul cet idéalisme est vraiment réaliste, car seule la démocratie assure la paix, la sécurité et le développement sur le long terme.

Seulement, si le discours de l'administration Bush sur la nécessité de faire advenir la démocratie a été constant depuis le « 11 septembre », de la stigmatisation de l'« axe du mal » (Iran, Irak, Corée du Nord) et des « avant-postes de la tyrannie » (rajouter Cuba, la Biélorussie, la Birmanie, le Zimbabwe et parfois la Syrie), sa mise en œuvre s'est révélée beaucoup plus problématique. Incontestablement, il a enregistré des résultats, rappelant que le changement de régime ne passe pas nécessairement par l'emploi de la force : suivant l'exemple de la Serbie sous Clinton (2000) – lorsque le mouvement étudiant Otpor, soutenu financièrement par les États-Unis, a renversé le régime Milosevic –, l'action des fondations américaines et l'appui indirect de l'administration Bush ont joué un rôle certain dans le succès de la « révolution des Roses » en Géorgie (2003), de la « révolution orange » en Ukraine (fin 2004), de même que de la « révolution du Cèdre » au Liban (début 2005), laquelle a abouti au départ des troupes syriennes. Même dans l'un des deux cas de changement de régime par la force, celui de l'Afghanistan, on peut considérer qu'en dépit des problèmes persistants, le remplacement des talibans par le gouvernement élu de Hamid Karzai, dans un pays aux structures sociopolitiques pourtant très peu propices à la démocratie, a plutôt été un succès.

Mais pour le reste, le bilan de la doctrine Bush, et plus particulièrement de la stratégie de changement de régime appliquée à l'Irak, n'est pas bon. Ce constat commence avec la situation en Irak même, où un mécanisme démocratique formel cache mal le bain de sang quotidien, causé, de plus en plus, par la quasi-guerre civile opposant sunnites, chiites et kurdes, à tel point que c'est la viabilité de l'Irak comme État qui paraissait mise en cause. Loin de succomber à une vague démocratique, les régimes de la région, après avoir feint l'ouverture, se sont crispés et refermés, et l'ambition de démocratisation souffre à présent de son association avec la guerre d'Irak.

La promotion de la démocratie a, en outre, souffert d'un fort recul de la crédibilité américaine. D'une part, la rhétorique présidentielle s'est considérablement emballée (le premier objectif cité dans la Stratégie de sécurité nationale de 2006 est rien moins que de « mettre fin à la tyrannie en ce monde »), mais les actes n'ont pas suivi, ouvrant un déficit de crédibilité de plus en plus grand. Pour quelques sacrifices consentis par l'administration Bush, comme en Ouzbékistan (forte protestation contre les massacres d'Andijan en mai 2005, qui a valu à Washington la fermeture de sa base militaire américaine pourtant très utile, ne serait-ce que dans le contexte afghan), les nécessités stratégiques, en particulier celles liées à la lutte contre le terrorisme ou à la tension sur le marché pétrolier mondial, ont forcé à revoir à la baisse les pressions en faveur de la démocratisation. Autre recul : dans sa lutte contre le terrorisme, l'Amérique a employé des méthodes contraires aux procédures démocratiques et au respect des droits de l'homme, en particulier par l'enfermement de prisonniers dans la prison de Guantanamo, ou encore par une restriction parfois abusive des libertés aux États-Unis mêmes… Plus préoccupant encore, du point de vue des implications théoriques et pratiques de la doctrine Bush, les maux que la démocratisation de l'Irak était censé, à terme, guérir – terrorisme international et prolifération – ont plutôt été accentués par l'intervention en Irak. Celle-ci a fourni un motif supplémentaire de recrutement aux séides d’Oussama Ben Laden, et a, par ailleurs, renforcé la main de l'Iran vis-à-vis des États-Unis et de la communauté internationale, en Mésopotamie, du fait l'enlisement des GI's de l'autre côté de la frontière. Elle a aussi accentué la tentation nord-coréenne de dissuader Washington plutôt que de coopérer avec lui.

Les contradictions du recours à la force

Alors, faut-il jeter aux orties la stratégie de changement de régime au sens de la doctrine Bush ? Il paraît tentant d'incriminer sa mise en œuvre plutôt que l'idée originelle : il est incontestable que la performance de l'administration Bush en Irak pour la phase d'occupation, de stabilisation et de démocratisation a été exécrable. Pourtant, on peut se demander si cet échec n'était pas inscrit dans le projet même de changement de régime par la force, qui comporte au moins trois contradictions internes.

Première contradiction : quelle que soit la valeur de ses arguments pour intervenir, la puissance qui opère un changement de régime dans un autre pays est forcément soupçonnée de satisfaire ses ambitions hégémoniques ou ses intérêts économiques (c'est bien en raison de cette ambiguïté que la souveraineté des États avait été réaffirmée en 1945), et son action entraîne nécessairement toutes sortes de réactions adverses néfastes. Deuxième contradiction, liée à la première : imposer la démocratie de l'extérieur, par la force, est un oxymore, ce que trahissait déjà la phrase de Woodrow Wilson en 1913, citée plus haut, et l'on a vu, en Irak, de quelle façon la présence des troupes américaines était tout à la fois le bouclier contre un chaos civil et l'une de ses causes. Enfin, la vision théorique « heureuse » d'un monde composé seulement de démocraties pacifiques ne vaut pas pour les jeunes démocraties instables où les passions identitaires peuvent prévaloir, à l'intérieur comme à l'extérieur. À cet égard, c'est la victoire du Hamas en janvier 2006 qui a infligé le démenti le plus fort à l'optimisme de la doctrine Bush. Le préalable du changement de régime (départ de Yasser Arafat, création d'un poste de Premier ministre issu des législatives et élections libres dans les Territoires palestiniens), qui devait ouvrir la voie de la paix et du développement, a amené au pouvoir un gouvernement islamiste dont l'idéologie, au moment de son arrivée aux responsabilités, le vouait à la destruction de l'État d'Israël.

Décidément, le changement de régime est à manier avec précaution.

Justin Vaïsse, mai 2006

© La Découverte, 2006

Bibliographie

R. Haass, « Regime Change and Its Limits », Foreign Affairs, juil.-août 2005.

P. Hassner, J. Vaïsse, Washington et le monde : dilemmes d'une superpuissance, CERI/Autrement, Paris, 2003.

L. Kaplan, W. Kristol, Notre route commence à Bagdad, Éditions Saint-Simon, Paris, 2003.

M. Reisman, « The Manley O. Hudson Lecture : Why Regime Change Is (Almost Always) a Bad Idea », The American Journal of International Law, vol. 98, n° 3 (juil. 2004).